Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1245/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), w punkcie 1) oddalił skargę S. B. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz w punkcie 2) przyznał stosowne koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał dnia [...] marca 2011 r. decyzję o cofnięciu licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób o nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż organ licencyjny skierował do S. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A.T. wezwanie do przedstawienia dokumentów potwierdzających fakt, iż przedsiębiorca spełnia warunki do posiadania licencji. Organ wskazał, iż strona nie przedstawiła dokumentów, ani nie podjęła działań zmierzających do wyjaśnienia swojej sytuacji w zakresie prowadzonego postępowania. Wobec czego organ stwierdził, iż skarżący nie spełnia warunków do posiadania licencji.
W maju 2011 r. organ licencyjny wezwał stronę do zwrócenia oryginału blankietu licencji oraz wypisów w terminie 14 dni. Strona nie odpowiedziała, na powyższe wezwanie.
Mając na uwadze fakt niezwrócenia licencji oraz wypisów z licencji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna, w sierpniu 2011 r. strona została zawiadomiona przez organ licencyjny o wszczęciu postępowania z urzędu. Nadto organ poinformował stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz o prawie zgłaszania żądań.
W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie strona oświadczyła, iż nie może zwrócić licencji i jej wypisu z uwagi na ich zagubienie podczas przeprowadzki. Ponadto strona wskazała, że od 2002 r. nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób.
Wobec powyższego organ zwrócił się do Urzędu Miasta K. o nadesłanie aktualnego wypisu z Ewidencji Działalności Gospodarczej dotyczącego skarżącego. Udzielając odpowiedzi Urząd Miasta nadesłał informację, iż wpis [...] dotyczący przedsiębiorcy S. B. A.T. z dniem [...] grudnia 2003 r. został wykreślony, natomiast skarżący prowadzi działalność pod nazwą T.-M. [...], wpis [...], działalność została zawieszona z dniem [...] stycznia 2011 r. do stycznia 2013 r.
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 15 ust. 4 oraz 95a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.), nałożył na skarżącego karę 1000 zł z tytułu niezwrócenia licencji i wypisu z licencji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zwrot blankietu licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób winien nastąpić do dnia 27 kwietnia 2011 r., gdyż zgodnie z art. 15 ust. 4 u.t.d., przedsiębiorca jest obowiązany zwrócić dokumenty, tj. licencję oraz jej wypis lub wypisy organowi, który udzielił licencji niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna.
Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna 14 kwietnia 2011 r., wobec czego termin na zwrot licencji lub jej wypisów upłynął 27 kwietnia 2011 r. Organ podkreślił, iż w czasie 14-dniowego terminu na zwrot licencji oraz jej wypisów strona miała status przedsiębiorcy, dowodem czego była informacja zamieszczona na stronie internetowej www.ceidg.gov.pl. Strona prowadziła działalność pod nazwą T.-M. [...] (status zawieszona, od 1 stycznia 2011 r. do 1 stycznia 2013 r.). Organ stwierdził, iż kara pieniężna za przedmiotowe naruszenie jest sztywno określona w ustawie o transporcie drogowym, zaś ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej od możliwości finansowych czy sytuacji osobistej strony.
Nadto organ wskazał, iż 14 marca 2012 r. dokonał weryfikacji informacji o przedsiębiorcy na stronie internetowej www.ceidg.gov.pl i uzyskał wynik potwierdzający informację, iż prowadzona przez skarżonego działalność uległa zawieszeniu na okres wskazany w piśmie Urzędu Miasta K. W ocenie organu argumenty strony dotyczące zagubienia dokumentów oraz śmierć bliskiej osoby nie mogły mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Skarżący winien był zdawać sobie sprawę z faktu, iż nie przesłanie wymaganych dokumentów w przewidzianym terminie wiązać się będzie z nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 95 a ust. 1 pkt.
- 2. Nadto organ dodał, że strona o zagubieniu dokumentów winna powiadomić w określonym czasie organ licencyjny oraz inne organy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę strony podał, że między decyzją o cofnięciu licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób (z dnia 21 marca 2011 r.) a decyzją o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu niezwrócenia w ustalonym terminie licencji i wypisu z licencji (z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją organu z dnia [...] października 2011 r.), istnieje ścisły związek materialny. Zdaniem Sądu z formalnego punktu widzenia występują dwa odrębne postępowania, w których zapadają dwie odrębne decyzje tj.: pierwsza o cofnięciu licencji, oraz druga o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu niezwrócenia licencji. Przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego była wyłącznie kontrola legalności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu niezwrócenia licencji.
W ocenie Sądu I instancji decyzja o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu niezwrócenia w ustalonym terminie licencji i wypisu z licencji jest niezależna od spełnienia jakiegokolwiek warunku. Niedopełnienie obowiązku zwrotu tych dokumentów w terminie ustalonym w ustawie zobowiązuje organ i jest to uznanie związane do nałożenia kary w ustalonej w tejże ustawie wysokości. Organ nie ma przy tym możliwości miarkowania wysokości tej kary, badania stopnia przyczynienia się przedsiębiorcy czy oceny okoliczności łagodzących. Naruszenie określonego przepisu, przewidującego obowiązek zwrotu dokumentów w ustalonym terminie, nakłada bowiem na organ obowiązek wymierzenia przedsiębiorcy kary w określonej wysokości, bez możliwości oceny okoliczności sprawy. Miał więc rację organ stwierdzając, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy argumenty strony nie mogły mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie.
Sąd uznał za nietrafne stanowisko strony dotyczące okresu i charakteru prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie transportu, bowiem mimo zmiany nazwy, pod którą przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą (A.-T.- wykreślona z Ewidencji Działalności Gospodarczej dnia 31 grudnia 2003 r.; T.-M. – działalność wpisana do Ewidencji Działalności Gospodarczej pod nr [...], zawieszona z dniem 1 stycznia 2011 r. do dnia 1 stycznia 213 r.) była to działalność gospodarcza prowadzona dotychczas przez skarżącego na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego z wystarczającą dokładnością ustalił, że w momencie nakładania kary pieniężnej za przedmiotowe naruszenie skarżący miał status przedsiębiorcy.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył S. B. Strona zaskarżyła to orzeczenie w punkcie 1). Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając:
I naruszenie prawa materialnego tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt. 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię powołanego przepisu i uznanie, że nawet ewentualne wykonywanie transportu w sytuacji braku świadomości zagubienia posiadanej licencji jest wykonywaniem transportu bez wymaganego zezwolenia;
- b) art. 145 § 1 pkt. 1a p.p.s.a. w zw. z art. 95a ust. 1 pkt. 2 ustawy o transporcie drogowym przez błędną subsumcję ustalonego w sprawie stanu faktycznego ze stanem prawnym i przyjęcie, że wezwanie organu do zwrotu przez skarżącego licencji było wykonalne;
II naruszenie przepisów postępowania, tj.
a) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie rozpoznania skargi w granicach sprawy, skutkujące pominięciem w uzasadnieniu faktu i przyczyn niepodjęcia przez skarżącego wykonywania zgodnie z posiadaną licencją transportu drogowego
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty przemawiające - jego zdaniem - za trafnością zarzutów podniesionych w petitum złożonego środka odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia zarówno prawa procesowego, jak też materialnego.
Istota zarzutów sformułowanych w pkt I oraz II petitum skargi kasacyjnej dotyczy zgodności z prawem nałożenia na skarżącego kary pieniężnej wobec faktu niezwrócenia przez niego licencji oraz wypisów z licencji w terminie 14 dni od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o cofnięciu skarżącemu licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób. W ramach naruszenia ww. przepisów postępowania skarżący podnosił, że Sąd I instancji nie zakwestionował prawdziwości ani faktu w jakich okolicznościach według skarżącego nastąpiło zagubienie licencji, a to w jego ocenie miało istotne znaczenia, gdyż wówczas Sąd musiałby dojść do wniosku, że decyzja organu o zwrocie przez niego licencji była w dniu jej wydania niewykonalna i niewykonalność ta miała charakter trwały, spełniając tym samym przesłanki stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) i niemożnością zastosowania w tej sytuacji sankcji z art. 95 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Jednocześnie skarżący wskazał, że odmienna wykładnia art. 15 u.t.d. mogła służyć uzasadnieniu sposobu dokonania subsumcji ustalonego stanu faktycznego z treścią art. 95 a ust. 1 pkt 2 u.t.d.
Aby ocenić zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego należy na wstępie wskazać, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym. Według art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 4 u.t.d. przedsiębiorca jest obowiązany zwrócić dokumenty, o których mowa w art. 11, organowi, który udzielił licencji, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna.
Niewykonanie tego obowiązku sankcjonowane jest karą pieniężną. W dacie orzekania przez organ sankcję tę przewidywał przepis art. 95a ust. 1 pkt 2 u.t.d. zgodnie z którym kto, będąc przedsiębiorcą nie zwraca licencji lub wypisów z licencji organowi, który udzielił licencji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł.
W okolicznościach sprawy decyzja o cofnięciu skarżącemu licencji stała się ostateczna 14 kwietnia 2011 r., wobec czego od dnia następnego od tej daty rozpoczął się też bieg 14 – dniowego terminu o jakim mowa w art. 15 ust. 4 u.t.d. tj. termin w jakim skarżący zobligowany był zwrócić dokument licencji organowi, który go wydał. Wskazany termin upływał z dniem 27 kwietnia 2011 r. zatem zostały spełnione warunki do wszczęcia postępowania przez organ w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.
Niezrozumiałe jest podniesienie przez skarżącego w pkt I a) petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.t.d. poprzez błędną wykładnię powołanego przepisu. W pierwszej kolejności dostrzec należy, że przytoczona jednostka redakcyjna tj. pkt 2 jest nieprawidłowa gdyż art. 5 ust. 1 u.t.d. nie zawiera punktów, ponadto Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisu art. 5 ust. 1 u.t.d. zatem tak postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść oczekiwanego skutku.
Oceniając postanowiony w pkt I b) zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1a p.p.s.a. w zw. z art. 95a ust. 1 pkt. 2 wskazać należy, iż strona nie neguje trafności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 95 a ust. 1 pkt 2 u.t.d. a podkreśla, że Sąd nie zakwestionował prawdziwości ani faktu w jakich okolicznościach strona zagubiła licencję. Należy zaznaczyć, iż stronie prawidłowo dostarczono decyzję o cofnięciu licencji, która nie została zaskarżona a podnoszenie takich okoliczności na tym etapie postępowania jest bezskuteczne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nie zasługuje on również na uwzględnienie. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy np. uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest w ogóle uzasadnienia rozstrzygnięcia sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zarzut oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może też sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 260/12, Lex nr 1328705).
Oceniając zaskarżony wyrok Sądu I instancji należy stwierdzić, iż wbrew stanowisku skarżącego Sąd ten nie naruszył wskazanego art. 134 p.p.s.a., Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, biorąc pod uwagę jej zgodność z prawem, zbadał w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu i wszystkie czynności postępowania poprzedzające jego wydanie, nie poprzestając jedynie na zarzutach i wnioskach zawartych w skardze. Fakt, iż Sąd pierwszej instancji – wbrew stanowisku strony skarżącej - podzielił ocenę organu odwoławczego, co do naruszeń dokonanych przez skarżącego, nie może być skutecznie podnoszony jako zarzut naruszenia wskazanego art. 134 § 1 p.p.s.a.
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 207 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. pozwala na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Naczelny Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę trudną sytuację materialną skarżącego, któremu przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym, uznał, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi przytoczony przepis.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.