Uzasadnienie
I
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 2488/13 oddalił skargę kasacyjną M. J. i K. O. – wspólników spółki cywilnej "E." od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] lipca 2013 r. odrzucającego skargę "E." s.c. M. J. i K. O. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne.
Relacjonując stan sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym postanowieniu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w B. uznał za zasadną skargę "E." s.c. M. J. i K. O. na czynność egzekucyjną Dyrektora Izby Celnej w T. polegającą na zajęciu rachunku bankowego. Postanowienie to zawierało pouczenie o treści z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Skarżący stosownie do pouczenia wnieśli skargę na postanowienie organu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowieniem o sygn. akt I SA/Bd 490/13 odrzucił ją. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że błędne pouczenie o możliwości wniesienia skargi nie może stanowić samodzielnej podstawy do jej wniesienia i nie sanuje formalnej niedopuszczalności skargi. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. skarga przysługuje tylko na postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. W myśl z kolei art. 54 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) zażalenie na postanowienie w sprawie skargi na czynności egzekucyjne przysługuje jedynie w przypadku oddalenia skargi.
Uzasadniając oddalenie skargi kasacyjnej od tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że z treści art. 3 § 2 pkt 3 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że nie jest dopuszczalna skarga od postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym, którym organ uznał skargę na czynności egzekucyjne za zasadną. Jednocześnie jednak NSA podzielił pogląd skarżących, że stroną postępowania są wspólnicy spółki cywilnej, a nie spółka cywilna. Jednakże uznał, że uchybienie Sądu I instancji polegające na określeniu w komparycji postanowienia spółki ze wskazaniem jej wspólników jako podmiotu wnoszącego skargę, oraz kierowaniu korespondencji do spółki, na adres wskazany przez wspólników spółki, nie było uchybieniem, które mogłoby skutkować uchyleniem postanowienia Sądu I instancji.
II
Pismem procesowym z dnia [...] maja 2014 r. M. J. i K. O. – wspólnicy spółki cywilnej "E." wnieśli o "wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocnym postanowieniem NSA z dnia 16.01.2014 r., sygn. akt II GSK 2488/13" powołując w podstawie prawnej wniosku art. 271 pkt 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu wniosku (skargi o wznowienie) podnieśli, że zarówno organy podatkowe, jak i WSA uznawały, że stroną postępowania jest spółka cywilna i do niej kierowały korespondencję. Uznając spółkę cywilną za stronę postępowania zaliczyły ją tym samym do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, co jest niewątpliwie uchybieniem przepisom prawa. Spółka cywilna nie posiada organu uprawnionego do jej reprezentowania. Może działać wyłącznie przez ustawowego przedstawiciela - art. 138 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749; dalej: ordynacja podatkowa lub o.p.), art. 30 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 28 § 1 p.p.s.a., albo przez przedstawiciela statutowego, jeżeli takowy został wybrany uchwałą wspólników. Powyższe przepisy są obligatoryjne, nie istnieje więc dowolność w ich stosowaniu.
W ocenie wnioskodawców, w toczących się postępowaniach nie występował przedstawiciel ustawowy, ani statutowy, bo organy prowadzące postępowania nie zebrany żadnego materiału dowodowego, aby prawidłowo oznaczyć stronę postępowania, w wyniku czego naruszone zostały przepisy: art. 138 § 3 ordynacji podatkowej, art. 30 § 3 k.p.a., art. 28 § 1 p.p.s.a.
Ponadto wnioskodawcy zarzucili, że NSA rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie wziął pod rozwagę nieważności postępowania, która w tej sprawie występuje - art. 183 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż strona nie miała organu powołanego do jej reprezentowania, ani przedstawiciela ustawowego.
Wytknięto także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., które winno skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia WSA i aktów administracyjnych poprzedzających to postanowienie, występujących w granicach sprawy, ponieważ strona postępowania nie była należycie reprezentowana, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 135 i 145 p.p.s.a.).
Wnioskodawcy zarzucili również, że NSA naruszył przepis art. 112 k.p.a., gdyż błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, a już z pewnością nie może być podstawą oddalenia skargi przez WSA w B. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który nie może mieć tu zastosowania, bo w sposób ewidentny szkodzi stronie postępowania.
III
Pismem procesowym z dnia 9 października 2014 r. wnioskodawcy wskazali m.in. akty mieszczące się w granicach rozpoznawanej sprawy, które w ich ocenie też powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w dziale VII tej ustawy reguluje kwestie wznowienia postępowania sądowadministracyjnego. Z jasnej treści tej regulacji prawnej wynika w sposób jednoznaczny, że instytucja wznowienia postępowania z przyczyn ściśle określonych w przepisach tego działu służy obaleniu prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej. Ta istotna i podstawowa kwestia nie została dostrzeżona przez autora skargi o wznowienie postępowania, który w oderwaniu zarówno od przepisów działu VII, jak i funkcji sądów administracyjnych, w oparciu o skargę wniesioną na podstawie art. 270 p.p.s.a. domaga się "wznowienia postępowania administracyjnego".
Podkreślenia wymaga, że przedmiotem badania Sądu, ustalającego czy skarga o wznowienie postępowania jest oparta na ustawowych podstawach, jest konfrontacja wskazanych w niej podstaw z orzeczeniem sądu administracyjnego, a nie z poprzedzającym to orzeczenie postępowaniem administracyjnym. Dlatego też całkowicie nieuprawnionym i pozostającym poza ustawowymi podstawami wznowienia postępowania sądowadministracyjnego jest oparcie skargi (wniosku) o wznowienie postępowania na zarzucie naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej, czy też kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego również powodu nie można utożsamiać przesłanek nieważności, o których mowa w art. 271 p.p.s.a. z przesłankami nieważności decyzji określonymi w art. 156 k.p.a. Tymczasem w tej sprawie autor wniosku (skargi) o wznowienie postępowania, mimo, że u jego podstaw powołał art. 271 pkt 2 p.p.s.a., to uzasadniając żądanie, w istocie, podstawę wznowienie upatruje w przyjęciu przez organy podatkowe i egzekucyjne, że stroną postępowania była spółka cywilna, a nie wspólnicy spółki cywilnej.
Stosownie do tego założenia jako przesłankę wznowieniową w odniesieniu do orzeczenia Sądu I instancji profesjonalny pełnomocnik skarżących wskazuje niedostrzeżenie przez WSA naruszenia art. 138 § 3 ordynacji podatkowej, art. 30 § 3 k.p.a., a w stosunku do orzeczenia NSA "istotne i rażące uchybienie określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., które winno skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia WSA w B. i aktów administracyjnych poprzedzających to postanowienie występujących w granicach tej sprawy - art. 135 p.p.s.a."
Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega to, że w stosunku do postanowienia NSA powołano także art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jednakże nie sposób z treści uzasadnienia jednoznacznie wywieść czy to, że "strona nie miała organu powołanego do jej reprezentacji" odnosi się do postępowania sądowoadministracyjnego, czy też jest konsekwencją poglądu o błędnym oznaczeniu, według skarżących, strony w postępowaniu podatkowym i egzekucyjnym. Zauważyć także należy, że lakoniczna uwaga odnosząca się do "nieważności postępowania" stanowi w istocie polemikę z zawartą w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego oceną uchybienia polegającego na kierowaniu korespondencji przez Sąd I instancji na adres wskazany przez wspólników spółki, jak i oznaczeniu w komparycji postanowienia WSA spółki ze wskazaniem wspólników jako podmiotu wnoszącego skargę. NSA w postanowieniu objętym skargą o wznowienie postępowania wskazał bowiem, że uchybienie to nie może skutkować uchyleniem orzeczenia Sądu I instancji, i zauważył, że "uchylenie postanowienia Sądu I instancji z tego powodu spowodowałoby bowiem tylko ten skutek, że Sąd z identycznym uzasadnieniem odrzuciłby skargę, oznaczając jedynie w komparycji postanowienia prawidłowo stronę, czyli wspólników spółki cywilnej i z nimi prowadził korespondencję".
Uregulowana w dziale VII p.p.s.a. instytucja wznowienia postępowania jest instytucją wyjątkową. Jej wyjątkowość wyraża się w tym, że przysługuje od ściśle określonych orzeczeń (prawomocnych, kończących postępowanie) i na ściśle określonych podstawach.
Skoro jest to instytucja nadzwyczajna to oczywistym wydaje się, że w procesie badania dopuszczalności wniesienia skargi o wznowienie postępowania nie jest możliwe stosowanie wykładni rozszerzającej. Przesłanki wznowieniowe muszą być zatem interpretowane w sposób ścisły, gdyż, o czym już była mowa, instytucja ta służy obalaniu prawomocnych orzeczeń sądowych. Ewentualne uruchomienie trybu wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczalne jest jedynie na wniosek - na skutek złożonej przez stronę w terminie skargi opartej na ustawowych podstawach.
Skarga (wniosek) o wznowienie postępowania powinna odpowiadać wymaganiom formalnym stawianym pismom strony (art. 46 p.p.s.a.), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz żądanie uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia (art. 279 p.p.s.a.). Podanie przesłanki wznowienia powinno zawierać powołanie i wyraźne określenie, które z podstaw wymienionych w art. 271-273 p.p.s.a. uzasadniają wznowienie postępowania w danej sprawie, natomiast uzasadnienie podstaw wznowienia powinno zawierać w szczególności powołanie okoliczności powodujących istnienie wskazanej podstawy wznowienia.
Wskazanie podstaw wznowienia i ich uzasadnienie jest więc elementem obligatoryjnym skargi, a jego brak powoduje, że skarga o wznowienie nie może być przez Sąd rozpoznana merytorycznie. Zgodnie z treścią art. 280 § 1 p.p.s.a. Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań Sąd skargę odrzuca. Sąd może również odrzucić skargę na rozprawie, bo w myśl art. 281 zdanie pierwsze p.p.s.a., na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca wniosek, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia, albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Na rozprawie dochodzi zatem do powtórnego badania okoliczności warunkujących dopuszczalność wznowienia postępowania.
Zarówno w art. 280 § 1 p.p.s.a., jak i w art. 281 p.p.s.a. ustawodawca określił negatywną przesłankę skargi - brak ustawowej przesłanki wznowienia. W ocenie składu orzekającego brak ustawowej przesłanki wznowienia obejmuje zarówno sytuację, gdy w skardze nie powołano w ogóle ustawowej przesłanki, rozumianej jako wskazanie konkretnego przepisu działu VII odnoszącego się do ściśle określonej przesłanki wznowienia, jak i sytuację, gdy powołano przepis stanowiący podstawę wznowieniową, jednakże już z samego uzasadnienie skargi wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi. Taka skarga, jako nieoparta na ustawowej podstawie wznowienia, podlega odrzuceniu na podstawie art. 280 § 1 lub art. 281 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt GSK 1242/04 - Lex nr 176988; z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 45/06 - niepubl.; z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 607/06 - Lex nr 341337; analogiczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego - por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt II UKN 417/98 - OSNAPiUS 2000/6/254; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 1969 r., sygn. akt III PZP 63/68 - NC 1969/12/208).
Ta druga sytuacja zachodzi w tej sprawie, w której autor skargi wprawdzie powołał art. 271 pkt 2 p.p.s.a., ale przesłankę tę odniósł przede wszystkim do postępowań toczących się przed organem administracji publicznej.
Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 271 pkt 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, albo nie była należycie reprezentowana, lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. Z niejasnego uzasadnienia skargi o wznowienie postępowania, o czym już była mowa (pomijając główny jej wątek obejmujący postępowanie toczące się przez organem egzekucyjnym i organami podatkowymi), a w zasadzie z powołania art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zdaje się wynikać, że ów brak reprezentacji związany był z tym, że "strona nie miała organu uprawnionego do jej reprezentacji".
Zauważyć zatem należy, że skargę do Sądu I instancji wnieśli M. J. i K. O. - wspólnicy spółki cywilnej "E.". Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji wydanego na posiedzeniu niejawnym wniosły te same osoby i to one umocowały doradcę podatkowego do jej sporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym oddalił skargę kasacyjną wspólników spółki cywilnej. W opisanej sytuacji oczywistym jest, że podniesiona w uzasadnieniu skargi podstawa do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego nie zachodzi. Nie wymaga bowiem żadnego wywodu stwierdzenie, że w odniesieniu do wspólników spółki cywilnej nie można mówić o organie uprawnionym do ich reprezentacji w rozumieniu art. 28 § 1 p.p.s.a.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 281 zdanie pierwsze p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.