Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy oraz określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. M. umorzenia należności powołując się na art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm., dalej u.s.u.s.). Zdaniem Zakładu brak środków na pokrycie zadłużenia nie przesądza o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku o umorzenie tych należności. Ponadto wnioskodawca nie wskazał ważnego interesu, który przemawiałby za umorzeniem należności.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] września 2004 r. Powołując się na art. 28 u.s.u.s. wskazał, iż po ponownej wnikliwej analizie przedłożonej dokumentacji nie znalazł podstaw do umorzenia należności, skoro skarżący jest właścicielem nieruchomości. Nie zostały również spełnione przesłanki zawarte w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365)
Pan J. M. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na to, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w II instancji decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s). Art. 83 ust. 1 u.s.u.s. określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Z treści decyzji wynika natomiast jednoznacznie, że została ona wydana właśnie przez Prezesa Zakładu, działającego we własnym imieniu. W ocenie Sądu brak jest zaś jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład.
Zdaniem Sądu, art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministrów, którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów.
Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak taka regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżania decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym. Sąd wskazał art. 123 u.s.u.s. który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że ustawa stanowi inaczej. Do postępowania w sprawach o umorzenie stosuje się art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).
Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 66 ust 1 u.s.u.s. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, czyli obecnie Minister Polityki Społecznej.
Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał także na naruszenie przepisów postępowania, które poprzedzało wydanie decyzji przez Prezesa Zakładu. Został naruszony art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd uznał także, że naruszony został art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno być przekonywujące i jasno przedstawić fakty jak i przepisy prawa w oparciu o które dokonano rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie można uznać za przekonywujące i wyczerpujące. Organ również nie odniósł się do okoliczności podniesionych przez stronę we wniosku, co było naruszeniem zasad postępowania.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, stanowiące podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez błędną wykładnię:
- - art. 73 ust 3 u.s.u.s. polegającą na przyjęciu, iż decyzję w II instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości.
- - art. 83 ust. 4 u.s.u.s. polegającą na przyjęciu, iż decyzje Zakładu w sprawie umorzenia należności z tytułu tych składek nie są ostateczne,
- - art. 127 § 1 i 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, iż od decyzji Zakładu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek służy odwołanie do Ministra Polityki Społecznej,
- - art. 127 § 3 k.p.a. polegającą na przyjęciu, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że brak wyraźnego umocowania w dla Prezesa Zakładu do wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek nie oznacza, iż Prezes przekroczył swoje kompetencje wynikające z art. 73 ust. 3 u.s.u.s., a przepis ten nie ma charakteru numerus clausus, o czym świadczy zwrot "w szczególności".
Decyzje Prezesa Zakładu w sprawie umorzenia należności składkowych wydane w I instancji są ostateczne, gdyż przepis art. 83 ust 4 u.s.u.s. wyłącza możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Tym samym, zagwarantowane przez Konstytucję (art.
- 78) i k.p.a. (art.
- 15) prawo do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, upoważnia Prezesa Zakładu na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. do ponownego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przez "ministra" rozumie się m.in. kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy. W związku z powyższym i w oparciu o art. 66 ust 4 i art. 73 ust 1 u.s.u.s. i przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Zakład realizuje zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego, co pozwala uznać go za organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a Prezes jest jego kierownikiem. Ponadto, prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez Prezesa Zakładu zostało usankcjonowane wieloletnią praktyka orzeczniczą sądów administracyjnych.
Pełnomocnik J. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu administracji kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu odnosi się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a w szczególności art. 73 ust. 3, art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz art. 127 § 1, § 2 i § 3 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej działającym we własnym imieniu.
Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest zatem usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.