Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 325/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oraz określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości.
W dniu [...] listopada 2003 r. skarżąca U. S. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. o nr [...] w sprawie [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości powołując się na art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) dalej u.s.u.s. Jak podał ZUS argumenty dotyczące sytuacji finansowej nie stanowiły wystarczających przesłanek do umorzenia należności. Fakt podjęcia przez skarżącą pracy w dniach 13 − 31 maja 2004 r. przesądził o odmowie umorzenia składek, bowiem rokuje on uregulowanie zadłużenia w przyszłości.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2004 r., wskazując, że skarżąca nie podniosła w swoim wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ani nowych dowodów na potwierdzenie swojej sytuacji materialnej, ani okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji.
U. S. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że decyzja ZUS opiera się na tym, że podjęła ona pracę. Podkreśliła, że warunki materialne, kłopoty zdrowotne i narastające zadłużenie zmusiły ją do poszukiwania pracy.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując że przepisy art. 28 u.s.u.s. i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasada umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) winny być stosowane na zasadach wyjątkowości, gdy zainteresowany wykaże, że ze względu na sytuacje rodzinną i majątkową nie jest w stanie opłacić należności.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie argumentował, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną – osobą prawną, której w zakresie prowadzonej działalności, określonej w art. 68 − 71 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Do kompetencji ZUS należy zgodnie z art. 28 u.s.u.s. umarzanie należności z tytułu składek w całości lub w części.
Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wykonuje swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji.
Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w przypadku umarzania należności z tytułu składek odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona jest pozbawiona w ogóle prawa do środka odwoławczego. Każda strona postępowania w takiej sprawie ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ administracji publicznej wyższego stopnia. Jednak, w ocenie Sądu, ZUS nie jest organem administracji państwowej, a ewentualne zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek i uznanie, że stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie mogło nastąpić na podstawie art. 17 k.p.a. Tymczasem art. 17 k.p.a. określa, że organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Na mocy art. 66 ust. 2 u.s.u.s., nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Możliwość wskazania organu wyższej instancji w stosunku do ZUS oznacza, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek nie ma potrzeby stosowania art. 127 § 3 k.p.a. Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest, zdaniem Sądu, podstaw, by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia spraw w tym trybie. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiałaby nie tylko treść powołanych przepisów art. 123 u.s.u.s. oraz art. 15, 17 i 127 k.p.a., lecz także orzecznictwo NSA.
Sąd wskazał, że nawet gdyby Zakład miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a., badana decyzja, wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności.
Prezes Zakładu ani Zakład nie są organami właściwymi do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Organem wyższego stopnia jest bowiem Minister Polityki Społecznej. Dlatego Sąd stwierdził nieważność zaskarżanej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.
Sąd wskazał ponadto na inne uchybienia, które musiałyby również prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, Zakład nie zbadał prawidłowo, czy spełniona została przesłanka zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu.
Zdaniem Sądu, Zakład nie wywiązał się także z obowiązków nałożonych na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
- 1) niewłaściwe zastosował art. 17 kpa i art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 123 oraz art. 66 ust 2 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji ZUS o odmowie umorzenia należności składkowych jest Minister Polityki Społecznej,
- 2) dokonał błędnej wykładni art. 127 § 3 k.p.a. i art. 180 § 1 k.p.a. w związku z art. 181 k.p.a. i art. 83 ust 4 i art. 123 u.s.u.s. wskutek uznania, że ww. przepisy nie wykluczają składania odwołań w trybie art. 127 § 1, skoro expresis verbis z przepisów tych wynika, że odwołanie w tej kategorii spraw nie przysługuje zarówno w trybie odwołań do Sądu Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z kodeksu postępowania cywilnego jak i odwołania o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. oraz wskutek przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie jest właściwy tryb ponownego rozpoznania sprawy.
- 3) nie zastosował art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. z związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w związku art. 66 ust 4 i art. 73 ust 1 u.s.u.s. i wskutek tego przyjął błędną interpretację art. 127 § 3 k.p.a., i wobec tego przyjął że w niniejszej sprawie nie jest właściwy tryb wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. i Prezes ZUS nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w tym trybie.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny po wybiórczej analizie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przyjął, że ustawa ta nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach. Opierając się na tym ustaleniu, na podstawie art. 17 k.p.a. w związku z art. 123 oraz art. 66 ust. 2 u.s.u.s. Sąd przyjął, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej w trybie art. 127 § 1 k.p.a., natomiast nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz stwierdził, że Prezes ZUS nie jest właściwym organem do wydawania jakichkolwiek decyzji w sprawach o umorzenie należności składkowych., a w opinii organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. W związku z brakiem wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. sąd bezzasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i bezzasadnie określił niewykonalność tej decyzji w całości.
Organ podkreślił, że na mocy art. 180 i art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zostały ustalone na podstawie odrębnych przepisów, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił w zaskarżonym orzeczeniu.
Przepisy takie zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, z tym, że postanowień tej ustawy w zakresie trybu odwoławczego nie można analizować odrębnie bez uwzględnienia postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji.
Na podstawie art. 83 u.s.u.s. odwołanie od decyzji przysługuje do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, co uniemożliwia generalizowanie określania innych organów odwoławczych. Organ podkreślił, że tylko w jednym przypadku expresis verbis Minister Pracy i Polityki Społecznej został określony jako organ odwoławczy tj. od decyzji w sprawach cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich, co wynika z art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Z uwagi na brak umocowania Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpatrywania odwołań od decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca wprowadził odrębne uregulowanie do systemu odwoławczego. Natomiast nie można od tego wyjątkowego uregulowania wywnioskować ogólnej zasady.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że system odwoławczy od decyzji Prezesa ZUS, reprezentującego ZUS i będącego jego organem został uregulowany w przepisach prawa ubezpieczeniowego, które posiadają charakter przepisów lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
W sytuacji, gdy zapis art. 70 ust. 3 Konwencji oraz przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. expresis verbis wykluczają możliwość składania odwołań (w tym również odwołań o których − mowa w art.127 § 1 k.p.a. - jak wyżej zostało to wskazana), a zażalenie z oczywistych względów stronie nie przysługuje − to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinsrancyjnej decyzji Zakładu pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to zagwarantowane także, na podstawie konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o czym stanowi art. 78 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a.
W ocenie organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie przyjął, że nie można traktować Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu administracji państwowej i stosować art. 127 ust 3 k.p.a., gdyż do jego właściwości należy rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych, a w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s. i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. w zakresie prowadzonej działalności Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Ponadto Sąd nie uwzględnił, że do zastosowania art. 127 ust. 3 w celu ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma znaczenie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., który określa, że przez ministra i inne naczelne organy administracji państwowej należy rozumieć również urzędy centralne i inne równorzędne organy, a także kierowników tych urzędów i organów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego − wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi−odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 181 w związku z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.