Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 29 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oraz określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 21 września 2004 r. skarżąca A. G. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Decyzją z dnia 22 listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości, powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.), stwierdzając, że nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności należności.
Decyzją z dnia 29 grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 22 listopada 2004 r.
Pani A. G. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję, działając we własnym imieniu, nie mając ku temu podstaw prawnych. Sąd podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną – osobą prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.) wykonującą swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek przez wydanie decyzji. Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Z treści decyzji wynika natomiast jednoznacznie, że została ona wydana właśnie przez Prezesa Zakładu, działającego we własnym imieniu.
W ocenie Sądu brak jest zaś jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład. Naruszony został przez to przepis art. 73 ust. 3 u.s.u.s., bowiem zgodnie z art. 20 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Prezes ZUS nie będąc organem administracji publicznej, działał zaś w oparciu o ten ostatni przepis.
Decyzja Prezesa z dnia 22 listopada 2004 r. zawierała błędne pouczenie, w którym powołano się na art. 127 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Również w świetle art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a. było brak możliwości zastosowania tegoż przepisu. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministrów, którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów.
Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak taka regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżania decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym. Każdy ma prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Sąd powołał się na art. 123 u.s.u.s., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Do postępowania w sprawach o umorzenie stosuje się art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2)
Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. zostały określone w art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 66 ust 1 u.s.u.s. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne. Wobec powyższego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należało potraktować jako odwołanie od decyzji, złożony zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. i przekazać do rozpatrzenia Ministrowi Polityki Społecznej, jako właściwemu w sprawie organowi odwoławczemu.
Sąd mając powyższe okoliczności na względzie, uznał za zasadne na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § pkt 1 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- - Naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiącą podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez błędną ich wykładnię - art. 180 i art. 181 u.s.u.s. Podkreślił, że art. 181 stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają odrębne przepisy. Zgodnie z tym art. jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1. Z powyższego wynika, że k.p.a. nigdy i w żadnym przypadku nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a zawsze organ ten będą określały odrębne przepisy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymogom pisma w postępowaniu sądowym "oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany". Odesłanie do wymogów pisma procesowego, zawarte w pierwszej części tego przepisu, obejmuje unormowania zawarte w art. 46 – 49 p.p.s.a., z możliwością usunięcia braków formalnych skargi kasacyjnej na podstawie art. 49 w związku z art. 193. Pozostałe elementy materialne skargi kasacyjnej, objęte cytowaną częścią art. 176 p.p.s.a., nie podlegają natomiast uzupełnieniu w żadnym trybie po upływie terminu do jej wniesienia, gdyż jedynie w całości stanowią nieodzowną jej konstrukcję.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego odnośnie art. 3933 k.p.c., zawierającego podobne unormowanie jak w art. 176 p.p.s.a., przyjmowano, że niespełnienie wymagań materialnych kasacji kwalifikuje ją do odrzucenia jako niedopuszczalną (np. postanowienie V CKN 1780/00 z 12 grudnia 2000 r. – OSNC 2001, Nr 3, poz. 52). Również w doktrynie tego rodzaju pogląd spotkał się z pełną aprobatą w odniesieniu do skargi kasacyjnej (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz – Warszawa 2004, s. 252 i podana tam literatura). Chodzi bowiem o to, że w świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sprowadzoną do zaistnienia przynajmniej jednej spośród sześciu wymienionych w nim przesłanek. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie daje Sądowi uprawnień do modyfikacji lub uzupełniania za stronę brakujących jej elementów materialnych, jakie bezwzględnie musi zawierać. Na tym bowiem polega istota postępowania kasacyjnego, w którym skarga jest sporządzana przez określone w art. 175 p.p.s.a. podmioty legitymujące się nieodzownymi kwalifikacjami.
W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej powołano się na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 180 i 181 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu tego zarzutu powołano się na przepisy art. 17, 180 § 1 i art. 181 k.p.a.
Otóż powołane wyżej przepisy w żaden sposób nie mogły zostać naruszone przez Sąd, skoro ustawa o s.u.s. nie zawiera przepisów art. 180 i 181, gdyż ostatni przepis nosi numer 127, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają przed tym sądem bezpośredniego zastosowania, skoro takie postępowanie reguluje powołana wyżej ustawa p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, przez wskazanie, które przepisy (oznaczone numerem artykułu, paragrafu i ustępu) zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i wpływu zarzucanych wadliwości na treść kwestionowanego wyroku. Zarzuty nie poparte należytym uzasadnieniem to nieusuwalny brak skargi kasacyjnej, który czyni ją niedopuszczalną (por. postanowienie SN z dnia 6 grudnia 1996 r., II UKN 24/96 – OSNA PiUS, 1997, nr 13, poz. 242).
Powyższe nieusuwalne wady skargi kasacyjnej spowodowały, iż Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 180 w związku z art. 176 i 178 p.p.s.a.