Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1335/13

Uzasadnienie

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 21 stycznia 2013r. sygn. akt: VI SA/Wa 1688/12 oddalił skargę W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2012r. nr [...], na podstawie art. 127§2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994r.o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138§1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm. dalej-u.d.p.), po rozpatrzeniu odwołania W. C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2011r. nr [...] wymierzającą skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w W., karę pieniężną w wysokości 13.533,60 złotych, za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul. Ś. w rejonie ul. M. w związku z umieszczeniem reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 1,20 m2, w okresie od dnia 13 marca 2010r. do dnia 22 kwietnia 2011r.

Zarząd Dróg Miejskich decyzją z [...] stycznia 2011r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.920,40 złotych z tytułu zajmowania pasa drogowego, drogi powiatowej, ul. Ś. w rejonie ul. M., w daniach od 4 grudnia 2009r. do dnia 12 marca 2010r., bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni 1,20 m2.

SKO po rozpatrzeniu zarzutów zawartych w zażaleniu decyzją z [...] marca 2011r. nr [...], utrzymało w całości w mocy decyzję z [...] stycznia 2011r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 2 listopada 2011r. sygn. akt: VI SA/Wa 1354/11 oddalił skargę skarżącego na decyzję SKO z [...] marca 2011 r. nr [...]. Od wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] listopada 2011r. nr [...] wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 13.533,60 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. Ś. w rejonie ul. M. w dniach od 13 marca 2010 r. do dnia 22 kwietnia 2011 r., bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 1,2 m2. W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2011r. organ I instancji podał, że w dniu 7 kwietnia 2010r. podczas patrolowania terenu ul. Ś. przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich, stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego przez skarżącego poprzez umieszczenie reklamy na konstrukcji stalowej wkopanej w ziemię.

Podczas kontroli dokonano obmiaru powierzchni reklamowej, sporządzono notatkę służbową oraz wykonano dokumentację fotograficzną potwierdzającą zaistniały fakt. Kolejną kontrolę przeprowadzono w dniu 12 kwietnia 2010r. Sporządzono dokumentację fotograficzną oraz notatkę służbową. Podczas kontroli sporządzono protokół nr 120410/0955. Kolejne kontrole przeprowadzono w dniach 28 kwietnia, 5, 11 oraz 18 maja, 21 oraz 30 czerwca, 13-16, 19, 20, 22, 28 oraz 30 lipca, 2, 5, 16, 18-20, 23-25, 27 oraz 30 sierpnia, 1, 2, 6-10, 14, 16, 17, 20-22, 24, 27, 29 oraz 30 września, 1, 4, 6, 7, 11- 13, 18, 19, 21, 22 oraz 26 października, 4, 8, 12, 18, 19, 22, 23, 26 oraz 29 listopada, 3, 8, 9, 14, 20 oraz 22 grudnia 2010r., 4, 13, 19, 26 oraz 31 stycznia, 1-4, 7, 8, 14- 17, 21-24 oraz 28 luty, 1-4, 07-11, 14-18, 22, 24, 25 oraz 28 marca, 4-8, 11, 12, 14, 15, 18, 19, 21 oraz 22 kwietnia 2011 r., które potwierdziły stwierdzoną okoliczność. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono notatki służbowe.

Pismem z 6 lipca 2011r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia w pasie drogowym ul. Ś. w rejonie ul. M. od 13 marca 2010r. do 22 kwietnia 2011 r. reklamy o treści: [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, określonego przepisami ustawy o drogach publicznych. Skarżący zapoznał się z zebraną dokumentacją, dostarczając jednocześnie kserokopię umowy z 15 grudnia 2008r. zawartej pomiędzy M.-I. R. Ś., będącym właścicielem parkingu przy ul. M. róg Ś. (wynajmującym) a [...]" z siedzibą w W., reprezentowanym przez skarżącego. Wynajmujący udostępnił skarżącemu z dniem 15 grudnia 2008 r. część powierzchni nieruchomości w celu umieszczenia nośnika reklamy w postaci tablicy świetlnej LED oraz części ogrodzenia okalającego parking, celem umieszczenia nośnika reklamy w postaci baneru z nadrukiem.

Organ I instancji, odwołując się do decyzji SKO z [...] marca 2011r., podał, że co prawda w umowie z 15 grudnia 2008r. istotnie podano, że wynajmujący jest właścicielem nieruchomości (parkingu) położonej przy ul. Ś. w W., jednakże zapisy umowy nie zwalniają skarżącego z odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Rozpatrując sprawę organ Instancji wziął pod uwagę informację zawartą w odwołaniu skarżącego z 14 czerwca 2010r., w którym podał, że R. Ś. dzierżawił grunt od Gminy B. na podstawie umowy cywilnoprawnej (do akt dołączono umowę dzierżawy z 10 marca 1995r., wypowiedzenie umowy z 16 lutego 2000r. oraz dalszą korespondencję związaną z bezumownym korzystaniem z gruntu). Na tej podstawie organ I instancji uznał, że skoro uprzednio R. Ś. jedynie dzierżawił grunt od miasta, a w późniejszym czasie miał zapewniać skarżącego, że jest właścicielem gruntu, to obowiązkiem strony było bądź zażądanie od wynajmującego dowodu własności, bądź sprawdzenie stanu własności we własnym zakresie np. w Biurze Geodezji i Katastru urzędu miasta.

W ocenie organu I instancji, niejednoznaczność zapisu w umowie z 15 grudnia 2008r. poddawała w wątpliwość okoliczność, czy R. Ś. był właścicielem gruntu. Wskazano bowiem, że wynajmujący oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości (parkingu) położonej przy ul. Ś. w W. Zapis tego rodzaju można rozumieć wielorako, także w ten sposób, że wynajmujący jest jedynie właścicielem naniesień stałych na gruncie, tworzących infrastrukturę parkingu, co jednak nie powinno być utożsamiane z własnością samego gruntu. Zdaniem organu I instancji wykładnia art. 40 u.d.p. wskazuje, że za zajmującego pas drogowy należy uznać tego, czyj obiekt znajduje się w pasie drogowym. Tablica reklamowa należała do skarżącego oraz została umieszczona w tym miejscu w jego interesie (miała informować o prowadzonej przez skarżącego działalności usługowej).

Zatem, w odniesieniu do tego fragmentu parkingu, na którym znajdowała się tablica reklamująca firmę skarżącego, podmiotem, na który należało nałożyć karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia był skarżący.

Na skutek rozpoznania odwołania, SKO uznało, że w świetle dowodów zebranych przez organ I instancji oraz dowodów znanych z urzędu, odwołanie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. SKO, ustalając podmiot zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, odwołał się do treści art. 40 u.d.p., stwierdzając, że za zajmującego pas drogowy należy uznać tego, czyj obiekt znajduje się w pasie drogowym. Zdaniem organu, należąca do skarżącego tablica reklamowa została umieszczona w spornym miejscu w jego interesie, celem informowania o charakterze działalności gospodarczej prowadzonej przez niego.

Zatem, w odniesieniu do tego fragmentu parkingu, na którym znajdowała się tablica reklamująca firmę skarżącego, podmiotem, na który należało nałożyć karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, był skarżący. Niezasadny był zarzut, że na wspomnianej nieruchomości nie było wywieszki informującej, że stanowi ona drogę powiatową. Odrzucił jako niezasadny również argument wspierający sformułowany zarzut, że zarządca drogi przez wiele lat godził się na bezumowne korzystanie z terenu, a R. Ś. mienił się być właścicielem nieruchomości. SKO, powołując się na treść art. 4 u.d.p., podał, że w skład pasa drogowego wchodzą: jezdnia, chodnik, zieleń przydrożna (ta część roślinności, która jest umieszczona w pasie drogowym). Nie decyduje o przeznaczeniu gruntu to, że jakaś osoba wprowadza drugą w błąd, twierdząc, że jest jej właścicielem lub też zamieszczenie lub brak "wywieszki informacyjnej" o właścicielu i przeznaczeniu nieruchomości.

Albowiem decydujący o przeznaczeniu nieruchomości jest jej stan faktyczny, znajdujący odzwierciedlenie w ewidencji gruntów, jak również urzędowe mapy geodezyjne zawierające granice działek ewidencyjnych oraz granice pasa drogowego. Fakt, że na pewnej części pasa drogowego został urządzony parking (za zgodą zarządcy drogi, czy też bez takiej zgody) nie pozbawia takiego terenu atrybutu pasa drogowego. Na dowód rzeczywistego położenia reklamy, SKO powołało się na zgromadzone w sprawie dokumenty: wygenerowaną elektronicznie mapę geodezyjną terenu, zawierającą granice działek ewidencyjnych, granice pasa drogowego, numery działek ewidencyjnych (z mapy wynikało, że reklama znajdowała się w obrębie działki nr 51/26 z obrębu 4-03-05 na gruncie o nieustalonym sposobie zagospodarowania), wydruk z serwisu mapowego www.mapa.um.warszawa.ph wskazujący położenie reklamy w obrębie działki nr ew. 51/26, zdjęcie lotnicze z serwisu mapowego www.mapa.um.warszawa.pl, wskazujące położenie reklamy w obrębie działki nr ew. 51/26, w rejonie obiektu przypominającego ogrodzenie miejsca parkowania pojazdów, wydruk z serwisu MapViewDesktop, wskazujący położenie wskazanej reklamy w obrębie linii rozgraniczających pasa drogowego ul. Ś. W toku rozpoznania sprawy [...], na podstawie wypisu z ewidencji gruntów organ ustalił, że działka nr 51/26 z obrębu 4-03-05 stanowi w całości drogę.

Jej położenie określono jako: "Ś.", a jako właściciela gruntu wskazano Skarb Państwa. Organ odwoławczy zaznaczył, że na terenie m. st. Warszawy zarządcą wszystkich dróg, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest Prezydent m. st. Warszawy, który w imieniu Skarbu Państwa wykonuje m.in. funkcje starosty. Prawidłowość przypisania działki ew. o nr 51/26 z obrębu 4-03-05 jako położonej w obrębie drogi potwierdzają również przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), w tym §9, §60 i §68 ust. 3 pkt 7 lit. a) tegoż rozporządzenia. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2011r. sygn. akt: II GSK 377/10, SKO za chybione uznało zarzuty, że czynności kontrolne tzw. oględziny, które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie mogły stanowić dowodu w sprawie, albowiem w myśl art. 75§1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Natomiast wyrażona w art. 79 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nastąpi na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Powyższa zasada została w sprawie zastosowania.

1. II. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję SKO z [...] czerwca 2012 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie i zarzucił naruszenie:
2. - art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię, niezgodną z ratio legis przepisu,
3. - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie, że:
4. - brak zewnętrznego oznaczenia właściciela i przeznaczenia działki gruntu na drogę publiczną nie narusza zasad praworządności, a tym samym działanie organu w warunkach wprowadzenia w błąd strony (także innych obywateli) - art.6 i 7 k.p.a.
5. - organ może opierać się na wiedzy i wiadomościach pozyskanych z własnych zasobów, a których nie podał do wiadomości publicznej, a zatem nie informuje o stanie prawnym nieruchomości- art. 8 k.p.a.,
6. - w/w zachowania organu nie są podejmowane wyłącznie w celach komercyjnych z naruszeniem słusznego interesu strony - art. 7 k.p.a.,
7. - bark przesłuchania w toku postępowania administracyjnego R. Ś. nie miał wpływu na ustalenie stanu faktycznego
8. - art. 130§1 k.p.a., gdyż decyzja wywiera skutki z datą wcześniejszą niż data jej wejścia do obrotu prawnego,
9. - art. 107§3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego, lakonicznego uzasadnienia, posługującego się wyłącznie odniesieniami do wcześniejszych, analogicznych decyzji tego organu.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

1. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 i art. 8 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ administracji prawidłowo ustalił stronę postępowania w osobie skarżącego, albowiem stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 204/10). Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. Dokonane przez organ ustalenia musiały wywołać skutek w postaci kary pieniężnej, do czego obliguje art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Wymieniony ust. 6 art. 40 u.d.p. określa wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przy czym stosownie do ust. 10 art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Skarżący umieścił w pasie drogi publicznej reklamę prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej w postaci [...], zawierającej informację o treści [...]. Reklama była umieszczona na konstrukcji stalowej wkopanej w ziemię. Reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Skarżący nie posiadał zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie wspomnianej reklamy w pasie drogowym, rozumianym przez przepis art. 4 pkt 1 u.d.p. jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie bowiem z §1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U Nr 140, poz. 1481), zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czego skarżący nie zrobił. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje przekonanie strony co do stanu prawnego nieruchomości, na której posadowiono reklamę, albowiem treść cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do podmiotu, do którego skarżący winien wystosować wymagany wniosek.

Nadto, należy zauważyć, że skarżący już w 2010r. posiadał wiedzę, że R. Ś. nie jest właścicielem parkingu. Skarżący w odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 maja 2010r. (z którego treścią Sąd zapoznał się w związku z wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt: VI SA/Wa 1354/11, w której stroną był skarżący) podał, że R. Ś. jedynie dzierżawi grunt od Gminy B. od 1995r. Tym samym niezrozumiałe wydaje się powoływanie się przez skarżącego na zapisy umowy z 15 grudnia 2008r., w której R. Ś. tytułuje siebie właścicielem parkingu. Należy zauważyć, że mowa jest o właścicielu parkingu (jako osobie odpowiedzialnej za jego prawidłowe działanie), a nie o prawie własności nieruchomości (gruntu, na którym został zorganizowany parking). Dwuznaczność zapisu umowy winna zmusić skarżącego do sprawdzenia stanu własności gruntu we własnym zakresie np. w Biurze Geodezji i Katastru urzędu miasta. Z materiału dowodowego sprawy wynika niezbicie, że działka o nr ew. 51/26 została oznaczona w rejestrze gruntów jako droga, a jej granice nie tylko obejmują pas drogowy lecz również ulicę Ś. Te ustalenia organu administracji muszą prowadzić do wniosku o prawidłowym zakwalifikowaniu lokalizacji instalacji reklamowej przez skarżącego w pasie drogowym.

To, że skarżący związał się umową cywilną z właścicielem parkingu nie ma w sprawie istotnego znaczenia, gdyż właściciel parkingu, jako osoba związana stosunkiem obligacyjnym z zarządcą drogi (władającym nieruchomością gruntową Skarbu Państwa), nie mogła upoważnić skarżącego do zajęcia pasa drogowego pod zamieszczoną reklamę. Nie mogło zatem odnieść spodziewanego skutku eksponowanie przez skarżącego przeznaczenia miejsca umieszczenia reklamy-parkingu. Parking ogólnodostępny umożliwia oczywiście pozostawianie na nim pojazdu, gdy następuje przerwa w jeździe. Przeznaczeniem parkingu nie jest jednak umieszczanie w nim reklam (wyrok NSA z 24 sierpnia 2010r. sygn. akt: II GSK 728/09). W takiej bowiem sytuacji wymagane jest z mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych uzyskanie od zarządcy drogi zezwolenia, a jego brak jest podstawą do obligatoryjnego wymierzenia przez właściwy organ administracji publicznej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

1. IV. W. C. działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił:

1.na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię, niezgodna z ratio legis przepisu, 2.na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziły do oddalenia skargi miast jej uwzględnienia a polegające na:

1. - naruszeniu art. 141§4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż w świetle umowy z 15 grudnia 2008r. skarżący wiedział, że parking przy u. Ś., usytuowany na działce nr 51/26 nie stanowi własności prywatnej lecz drogę powiatową oraz uznanie, iż wystarczającym dla oceny wiedzy skarżącego są wyłącznie dokumenty znajdujące się w ewidencji gruntów, przypisanie skarżącemu umiejętności rozróżniania kwestii związanych z dzierżawą i własnością parkingu oraz bezzasadne uznanie, iż skarżący winien był w zw z powstałymi u niego wątpliwościami co do stanu prawnego parkingu dokonać ustaleń w Biurze Geodezji i Katastru urzędu miasta, nienależyte ustalenie po stronie skarżącego wiedzy co do powyższych okoliczności,
2. - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw z art. 1§1 i §2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wadliwe przeprowadzenie badania legalności zaskarżonej decyzji SKO i uwzględnienie skargi a nie uchylenie tej decyzji pomimo, że:

a)decyzja naruszała art. 6, art. 7, art.8 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż:

1. - brak zewnętrznego oznaczenia właściciela i przeznaczenia działki gruntu na drogę publiczną nie narusza zasad praworządności-art. 6 i art. 7 k.p.a.,
2. - organ może opierać się na wiedzy i wiadomościach pozyskanych z własnych zasobów, a których nie podał do wiadomości publicznej a zatem nie informuje o stanie prawnym nieruchomości-art.8 k.p.a.,
3. - w/w zachowania organu nie są podejmowane wyłącznie w celach komercyjnych z naruszeniem słusznego interesu stron-art. 7 k.p.a., b)organ przeprowadził w sposób wadliwy postępowanie dowodowe czym naruszył art. 77, art.80 i art. 81 k.p.a., poprzez:
4. - pominięcie dokonania ustaleń w przedmiocie przyczyn z powodu, których strona nie wystąpiła do zarządcy drogi ze stosownym wnioskiem,
5. - dokonanie nieprawidłowej oceny stanu faktycznego poprzez dokonanie własnej interpretacji umowy z 15 grudnia 2008r. niezgodnie z przepisami regulującymi zasady interpretacji umów cywilnych,
6. - brak przesłuchania w toku postępowania administracyjnego R. Ś., co miało wpływ na ustalenie stanu faktycznego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W. Uzasadniając skargę kasacyjną przedstawiono uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

1. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bo tylko przy założeniu, że w tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się uchybień, można dokonywać oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia poprawności wykładni ocenianych przez Sąd przepisów, czy poprawności ich zastosowania.

Wnoszący skargę kasacyjną w zakresie podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stawia wyrokowi WSA w W. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1§1 i §2 p.u.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 80 i art. 81 k.p.a. Istotą tego zarzutu jest stwierdzenie, że Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję, która wydana została w warunkach naruszających podstawowe zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a przez to, w obrocie prawnym pozostaje decyzja, którą wydano bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tak postawiony zarzut jest merytorycznie nietrafny. Analiza uzasadnienia wyroku i akt sprawy będących podstawą wyrokowania prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. NSA podkreśla, że te fakty są zdeterminowane zakresem przedmiotowym sprawy o wymierzenie kary z tytułu zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego.

Sąd zasadnie wskazał, że organy obu instancji ustaliły, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło przez W. C., który w tym pasie umieścił reklamę nazwaną przez niego banerem, w pełni odpowiadającą treści art. 4 pkt 23 u.d.p. Wreszcie WSA w W. odniósł się do twierdzeń skarżącego związanych z działką, która stanowi pas drogowy i na której umieszczono reklamę. W tym zakresie Sąd podkreślił, że poczynione ustalenia nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że działka wraz z parkingiem położona jest w pasie drogowym oraz że zajęcie tego pasa dokonane zostało bez zezwolenia. Tak ustalony stan faktyczny i poprawnie oceniony przez WSA w W. nie daje podstaw do uznania trafności zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż odwołuje się ona do okoliczności, które dla ustalenia kary za zajęcie pasa drogowego nie mają żadnego znaczenia prawnego.

Z tego więc powodu NSA nie może przyjąć, że wyrok WSA w W. objęty skargą kasacyjną narusza art. 80, art. 81 i art. 7 k.p.a. Również w ocenie NSA nie narusza on art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zakresie zasad prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Legalne i praworządne działanie organów w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji polega na takim wyznaczeniu jego granic, które jest zdeterminowane przepisem prawa materialnego, bo on wyznacza sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie te warunki zostały spełnione, zatem wyrok Sądu I instancji, który aprobował tak ustalony stan faktyczny sprawy nie narusza art. 151 p.p.s.a., gdyż przy braku naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd rozpoznający skargę na decyzję ma obowiązek oddalić taką skargę. Tak też uczynił WSA w W. w wyroku będącym przedmiotem kasacji.

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez WSA w W. przepisów prawa materialnego. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stwierdza, że podstawą zarzutu kasacyjnego może być naruszenie przepisów prawa materialnego, przy czym może ono polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Skarga kasacyjna wskazuje, że Sąd I instancji naruszył art. 40 ust. 12 u.d.p. przez błędną wykładnię tego przepisu. Wprawdzie skarżący kasacyjnie w ramach tego zarzutu nie wskazuje jakie przepisy postępowania sądowoadministracyjnego zostały naruszone, niemniej twierdząc, że w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. wskazuje tym samym, że ten Sąd dokonał wadliwej kontroli wykładni wskazanego przepisu przez organy wymierzające karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Przyjęcie formalnej poprawności tak zbudowanego zarzutu jest dopuszczalne, aczkolwiek skarga kasacyjna powinna wskazywać przepisy postępowania sądowego, które naruszył sąd, bo tylko w tak skonstruowanym zarzucie zostaje ujęta istota postępowania kontrolnego jakie sprawuje sąd administracyjny.

Jednak brak odniesienia się skargi do przepisów sądowoadministracyjnych nie zwalnia NSA od oceny poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (uchwała NSA z 26 października 2009r., sygn. akt: I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z. 1/2010, poz. 1). Zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez WSA w W. art. 40 ust. 12 u.d.p. jest nietrafny. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jednoznacznie wynika, że w zakresie wykładni art. 40 ust. 12 u.d.p. organy nie dopuściły się naruszenia prawa polegającego na błędnej wykładni tego przepisu. W tym zakresie NSA podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku. Art. 40 ust. 1 u.d.p. stanowi, że zajecie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi.

Z kolei z art. 40 ust. 12 tej ustawy wynika, że za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca wymierza karę na zasadach określonych w przepisach ustawy. Dla wymierzenia kary nie mają znaczenia motywy, które leżały u podstaw takiego zajęcia, istotny jest fakt, że do takiego zajęcia doszło. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości. Skarżący zajął pas drogowy, ustawiając w nim reklamę bez stosownego zezwolenia. Skutkiem takiego działania musiało być wymierzenie kary. W konsekwencji stwierdzić należy, że oddalenie skargi przez Sąd I instancji ze względu na brak naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. odpowiada prawu.

Z tych powodów oraz mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.