Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2136/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia, orzekł, że postanowienie, którego nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Wyjaśniając Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.; dalej: P.t.), po rozpoznaniu wniosku P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1729,9-1734,9 MHz oraz 1824,9-1829,9 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej, do dnia 31 grudnia 2027 r. ("Rezerwacja częstotliwości A") po przeprowadzeniu przetargu na pięć rezerwacji częstotliwości z zakresu 1729,9-1754,9 MHz oraz 1824,9-1849,9 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła spółka P. Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie wskazał, przede wszystkim, że zgodnie z art. 206 ust. 1 P.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z P.t. i ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z powyższego Sąd wywiódł, że w obecnym stanie prawnym na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje.
Przepis art. 101 § 3 k.p.a. został zmieniony z dniem 11 kwietnia 2011 r., przez art. 1 pkt 17 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18). Tymczasem rozważając kwestię zaskarżalności postanowienia I instancji, wydanego w tej sprawie w dniu [...] maja 2013 r. organ oparł się na przepisie art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ww. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. Wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, gdzie organ przytacza treść tego (nieaktualnego) przepisu, zgodnie z którym na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie.
Zatem w niniejszej sprawie Prezes UKE rozpoznał wniosek spółki P. o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania, mimo że na postanowienie organu I instancji nie przysługiwało zażalenie. W takiej sytuacji WSA uznał, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ta okoliczność z kolei powodowała konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego przez Sąd w drodze stwierdzenia jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Skutkiem procesowym wyroku jest pozostawienie w obrocie prawnym niezaskarżalnego postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie dokonania Rezerwacji częstotliwości A. Stosując się do wymagań wynikających z zasady dwuinstancyjności ustawodawca równocześnie postanowił w przepisie art. 142 k.p.a., że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes UKE zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, przez stwierdzenie nieważności postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2013 r., w sytuacji gdy skarga winna być odrzucona.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stanowisko Sądu należy uznać za błędne, gdyż WSA rozpoznając skargę P. po ustaleniu, że w świetle obowiązujących przepisów prawa na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, powinien był skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jako wniesioną od postanowienia, które jest niezaskarżalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie ze znowelizowanym art. 101 § 3 k.p.a. - w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie - na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
Z treści przytoczonego przepisu Sąd I instancji prawidłowo wywiódł - co nie jest kwestionowane - że ustawodawca ograniczył możliwość wniesienie zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania jedynie do przypadków w przepisie wprost wymienionych (zawieszenie postępowania, odmowa podjęcia zawieszonego postępowania), a zatem na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jak i na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania żaden środek zaskarżenia nie przysługuje.
W tym stanie rzeczy nie powinno budzić wątpliwości, że wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania winno skutkować wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania - na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 tej ustawy.
Istota sporu na etapie postępowania kasacyjnego wymaga natomiast rozważenia jaki skutek dla rozstrzygnięcia w pierwszoinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym - wobec wniesienia skargi na postanowienie organu II instancji, utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania - winno wywołać stwierdzenie naruszenie ww. przepisów art. 134 w związku z art. 144 k.p.a.
Rozważenie tego problemu prawnego poprzedzić należy uwagą, że w orzecznictwie w kwestii tej wypowiadano się niejednolicie.
NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. uznał, że zaakceptowanie przez Sąd I instancji merytorycznej możliwości orzekania przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 134 § 1 k.p.a. i rozpoznanie sprawy - mimo że zażalenie na odmowę zawieszenia postępowania nie przysługiwało - skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia, utrzymującego rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy - na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r. II OSK 2296/12).
Prezentowany był też pogląd, że w opisanej sytuacji zasadne jest uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi - na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 19 listopada 2013 r. II OSK 1272/12, z dnia 25 czerwca 2014 r. II OSK 172/13, z dnia 16 kwietnia 2015 r. II GSK 1339/14 r., z dnia 31 marca 2015 r. II OSK 1874/13 – w którym powołano w podstawie prawnej art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.)
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do drugiego z przedstawionych poglądów.
Niewątpliwie należy mieć na uwadze, że podstawę rozpoznania określonego środka zaskarżenia stanowi przede wszystkim ustalenie jego dopuszczalności. Możliwość przeprowadzenia kontroli wywołanej jego wniesieniem uzależniona pozostaje bowiem od tego, czy w obowiązującym porządku prawnym stronie zostało przyznane uprawnienie do domagania się kontroli określonego rozstrzygnięcia w postępowaniu instancyjnym a następnie ewentualnie na drodze postępowania sądowoadministracyjnego.
Z tych też względów na etapie postępowania sądowoadministracyjnego sądy mają obowiązek w pierwszej kolejności oceniać dopuszczalność - w rozumieniu art. 58 § 1 p.p.s.a. - wniesienia skarg.
Zgodnie z art. 189 p.p.s.a. - jeżeli skarga ulegała odrzuceniu /.../ Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę /.../. Przepis art. 189 p.p.s.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy m.in. droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 § 1 p.p.s.a. Przepis ten pozwala wprost Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - bez naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministrcayjnego - na własną ocenę czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie to znaczy, że rozpoznanie przez WSA skargi na to postanowienie było niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wprawdzie, że wskutek odrzucenia skargi w obrocie pozostaje postanowienie organu odwoławczego w istocie uchybiające art. 134 k.p.a. Przede wszystkim należy jednak podzielić pogląd, wyrażony w powołanym orzeczeniu wydanym w sprawie II OSK 1874/13, że nie można zakładać aby ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach.
Wniesienie niedopuszczalnego zażalenia i wydanie na skutek tego zażalenia postanowienia przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, oznaczałoby natomiast konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz, w razie wniesienia skargi kasacyjnej, rozpoznania jej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym - co zdaniem składu orzekającego jest istotne - przedmiotem rozpoznania byłaby zasadność odmowy zawieszenia postępowania, a nie - jak w przypadku odrzucenia skargi - prawidłowość uznania skargi za niedopuszczalną. Nie ulega nadto wątpliwości, że skoro na postanowienia organu II instancji z natury rzeczy nie przysługują zażalenia - z punktu widzenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., najistotniejszy jest ich przedmiot.
Z tych wszystkich względów zaskarżony wyrok - zgodnie z art. 189 p.p.s.a. - należało uchylić a skargę odrzucić jako niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
O zwrocie wpisu uiszczonego od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.