Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza P. z [...] kwietnia 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew z terenu działki oznaczonej geodezyjnie numerem [...] obręb K.. Z uzasadnienia rozstrzygnięć organów wynika, że wniosek J. B. o zawieszenie - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowania w tej sprawie został doręczony organowi w dniu 20 marca 2012 r. i umotywowany został przez skarżącego rozpoznaniem przez Trybunał Konstytucyjny skargi w przedmiocie konstytucyjności przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220).
W ocenie organów, brak podstaw do zawieszenia prowadzonego przez Burmistrza P. postępowania administracyjnego wynika z tego, że pomiędzy tym postępowaniem, a sprawą zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym nie występuje zależność o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę skarżącego stwierdził, że organy administracji publicznej właściwe orzekły o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew z terenu działki oznaczonej w ewidencji gruntów w [...], obręb K.. Organy trafnie uznały, że pomiędzy rozpoznawaną sprawą, a zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawą dotyczącą konstytucyjności przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o ochronie przyrody nie zachodzi bezpośredni związek wymagany przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy słusznie przyjęły bowiem, że nie jest to zależność uniemożliwiająca wydanie decyzji w rozpoznawanej sprawie. Organ administracyjny jest związany obowiązującym prawem, zatem sama hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (np. wyroki NSA z dnia: 17 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 407/06; 19 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 598/09; 23 października 2010 r. sygn. akt II GSK 818/09; nie publ.).
Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, że ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący podniósł zarzuty naruszenia:
- I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż rozpoznanie sprawy o naliczenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny sprawy dotyczącej konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a ponadto:
- II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez:
- - uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co spowodowało niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnego prawa w zakresie niezastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;
- - przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy dowolnej oceny i w sposób oczywisty sprzecznej ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególności co do tego, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,
- 2) art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienia wydane zostały bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniach zaskarżonych aktów, na jakich dowodach organy administracyjne oparły ustalenia faktyczne,
- 3) art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 7, 8, 9 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te nie zostały naruszone, jak i brak wskazania, że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, co skutkowało prowadzeniem postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji oraz brakiem jakiejkolwiek dbałości o bezstronność rozstrzygnięcia i dbałości o wyjaśnienie wszelkich faktycznych i prawnych aspektów sprawy oraz przerzuceniem ciężaru dowodu na stronę,
- 4) art. 1 i art. 3 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na braku rozpoznania podniesionego w skardze wniosku o zawieszenie postepowania z powodu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny sprawy dotyczącej konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a także nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do tego wniosku.
Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według stawki minimalnej, jak również kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjęcie własnej oceny dopuszczalności skargi w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym przez pryzmat przesłanek wskazanych w art. 58 lub art. 161 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem sporu przed Sądem I instancji było postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2012 r.
Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu z uwagi na błędne zaaprobowanie przez Sąd I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia administracyjnego.
Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. miał brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", w związku z czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano dopuszczalność zażalenia na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). W wyniku nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., treść art. 101 § 3 k.p.a. uległa zmianie i w obecnym prawnym przepis ten ma następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie".
Obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy zatem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w analizowanym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego.
Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
W podobny sposób możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania regulowane są w procedurach sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zbieżna jest również z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (zob. m. in.
W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963).
W świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem prezentowane obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważające stanowisko, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje (postanowienie NSA z 23 maja 2013 r. II OSK 1617/12, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Burmistrza P. ([...] kwietnia 2012 r.) obowiązywały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji, zatem zażalenie na postanowienie tego organu skarżącemu nie przysługiwało. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez Sąd I instancji skargi na to postanowienie było niedopuszczalne.
Brak możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy z uwagi na zajście przesłanek do odrzucenia skargi sprawia, że nie ma także podstaw do merytorycznego rozstrzygania o zarzutach skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zaś o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi - na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.