Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 220/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał skarżącej płatność dla gospodarstwa niskotowarowego, wypłacaną przez pięć kolejnych lat.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. w dniu [...] listopada 2009 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania z urzędu, z uwagi na nie złożenie w terminie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
W odpowiedzi na powyższe skarżąca w dniu [...] listopada 2009 r. złożyła pismo, w którym zawnioskowała o zaniechanie postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty 4 i 5 raty płatności wskazując, iż zadeklarowane przedsięwzięcia zostały przez nią zrealizowane, natomiast oświadczenia nie złożyła w terminie z uwagi na przekonanie o tym, iż samo zrealizowanie przedsięwzięć jest wystarczające w sprawie. Ponadto skarżąca podniosła, że składając wnioski o płatności bezpośrednie na rok 2009 pytała pracownika Biura Powiatowego ARiMR w W., co powinna jeszcze dopełnić w sprawie niskotowarowej, lecz z odpowiedzi nie wywnioskowała, że należy złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie w określonym terminie. Wreszcie skarżąca podniosła, iż powodem nie złożenia oświadczenia w terminie była choroba męża we wrześniu i październiku oraz wypadek samochodowy w dniu [...] października, w wyniku którego musiała korzystać z opieki szpitalnej.
Tymczasem – jak podkreśliła skarżąca - gospodarstwo stanowi główne źródło utrzymania rodziny. Do niniejszego pisma dołączyła akt notarialny repertorium A nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. potwierdzający nabycie przez [...] VI działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w województwie d., powiecie t., gminie W. Mała, obrębie [...] z dnia [...] maja 2007 r. potwierdzający nabycie loszki hodowlanej oraz zaświadczenie hodowlane z dnia [...] kwietnia 2007 r.
W dniu [...] listopada 2009 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał decyzję nr [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 dla [...].
W wyniku odwołania skarżącej Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu decyzją z [...] stycznia 2010 r., uchylił decyzję z [...] listopada 2009 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W dniu [...] grudnia 2009 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w W. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wraz z wymaganymi załącznikami oraz pismem informujących, iż celem złożenia niniejszego oświadczenia jest uzupełnienie prośby o przywrócenie terminu z dnia [...] listopada 2009 r.
Kierownik BP ARiMR w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekł o odmowie przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji wskazał, że skarżąca pomimo trudnej sytuacji rodzinnej miała możliwość złożenia oświadczenia w wymaganym terminie, ponadto nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu. Organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu podkreślił, że z uwagi na wieloletnie leczenie i rehabilitację strony brak jest możliwości ustalenia daty zakończenia przyczyny uchybienia terminu.
W wyniku zażalenia skarżącej Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu stwierdził, że na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. przyznającej płatność niskotowarową skarżącej zostały przekazane trzy raty płatności, w tym trzecia płatność w dniu [...] kwietnia 2009 r. W związku z powyższym – jak podkreślił organ - zadeklarowane przedsięwzięcia należało zrealizować do dnia [...] października 2009 r., natomiast ostatecznym terminem na złożenie oświadczenia był dzień [...] października 2009 r. Ponadto organ II instancji podniósł, iż skarżąca w uzasadnieniu prośby o przywrócenie terminu wskazała jako przyczynę usprawiedliwiającą niedochowanie terminu złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć hospitalizację męża, która zgodnie z załączonymi dokumentami, kartami informacyjnymi leczenia szpitalnego, trwała od [...]. do [....] r. Ponadto jako przyczynę uchybienia terminu strona wymieniła wypadek samochodowy mający miejsce w dniu [....] października 2009 r. oraz długotrwałe leczenie i rehabilitację.
Przy czym – jak dalej podniósł organ – wskazać należy "(...) iż brak winy, o której mowa w art. 58 § 1 kpa. zainteresowany winien tylko uprawdopodobnić, a nie udowodnić. Uprawdopodobnienie natomiast jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Można przyjąć, że uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce, a zakres uprawdopodobnienia obejmuje zdarzenie, które spowodowało brak winy po stronie zainteresowanego" (wyrok WSA w Kielcach z dnia 27.05.2009 r., II SA/Ke 208/09). W rozpatrywanej sprawie termin na realizację przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego upłynął w dniu [....] października 2009 r. czyli ostatecznym terminem na złożenie oświadczenia przez skarżącą był dzień [...] października 2009 r. Biorąc pod uwagę powyższe strona miała możliwość złożenia oświadczenia od dnia upływu okresu hospitalizacji męża tj. od [...] października 2009 r. do ostatecznego dnia przewidzianego na złożenie oświadczenia czyli [...] października 2009 r. W świetle powyższych rozważań – jak wskazał organ II instancji - wnioskodawczyni miała możliwość podjęcia czynności procesowej osobiście lub nadania pisma przez pocztę lub przez np. domownika.
Jednakże skarżąca nie podjęła działania mającego na celu dochowanie terminu na złożenie oświadczenia w terminie, tym bardziej że prośbę o przywrócenie terminu wniosła dopiero po otrzymaniu informacji o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania 4 i 5 raty płatności niskotowarowej z powodu nie złożenia wymaganego oświadczenia. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się natomiast takie przeszkody od strony niezależne, jak na przykład: przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar itp.
Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A zatem, przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jest to pogląd ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Kolejną przesłanką instytucji przywrócenia terminu jest obowiązek dochowania terminu (nieprzywracanego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i wynosi 7 dni.
Odnosząc się do sytuacji skarżącej organ II instancji wskazał, iż stosownie do przedstawionych dokumentów termin pobytu małżonka strony w szpitalu zakończył się w dniu [...] października 2009 r., wobec powyższego termin przewidziany powyższym przepisem upłynął w dniu [...] października 2009 r., natomiast prośbę o przywrócenie terminu strona wniosła dopiero w dniu [...] listopada 2009 r., podczas gdy stosownie do treści art. 58 § 3 k.p.a. terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie można przywrócić.
Na powyższe postanowienie skarżąca wywiodła skargę do tutejszego Sądu. Zarzuciła, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych organu II instancji zawartych w rozstrzygnięciu z dnia [...] stycznia 2010 r., bowiem nie rozpoznał merytorycznie sprawy, a skoncentrował się jedynie na przywróceniu terminu. Podniosła także, że jakkolwiek mąż przebywał w szpitalu do [...] października 2009 r., to jednak zwolnienie lekarskie miał do [....] listopada 2009 r., a jej obecność przy nim była niezbędna.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W.wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższe postanowienie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że kwestią pierwszoplanową jaka powstała na tle rozpoznawanej skargi jest odpowiedź na pytanie o charakter terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju gospodarstw wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.).
Sąd podkreślił, że 7 dniowy termin przewidziany dla złożenia oświadczenia o jego zrealizowaniu jest terminem do dokonania czynności procesowej, a wiec czynności z zakresu prawa procesowego, zatem podlega przywróceniu na podstawie art. 58 kpa. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej organy orzekające prawidłowo uznały jako możliwy do rozpoznania w trybie art. 58 k.p.a.
Sąd wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że wypłata trzeciej raty płatności, przyznanej skarżącej wskutek wniosku o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, nastąpiła w dniu [...] kwietnia 2009 r. Wobec powyższego organ prawidłowo ustalił, że termin do złożenia oświadczenia o realizacji przedsięwzięcia upływał [...] października 2009 r. W dniu [....] listopada 2009 r., w trakcie weryfikacji spraw wymagających złożenia oświadczenia stwierdzono, że skarżąca takiego oświadczenia nie złożyła. Powyższe było podstawą do wszczęcia postępowania w przedmiocie wstrzymania wypłaty 4 i 5 raty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, o czym poinformowano skarżącą zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2009 r., doręczonym w dniu [...] listopada 2009 r. W dniu [...] listopada 2009 r. skarżąca złożyła stosowne oświadczenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Zgodnie z powołanym przepisem (§ 1 art. 58 k.p.a.) to zainteresowany ma legitymację do wystąpienia z takim wnioskiem i winien w nim uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie, a w prośbie o przywrócenie terminu wykazać, że mimo całej staranności nie udało się stronie terminu zachować.
Natomiast § 2 art. 58 k.p.a. stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. W myśl art. 58 § 3 powołanego wyżej przepisu przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne.
Zdaniem WSA, osoba zainteresowana zobowiązana jest uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Uzasadniając swoją prośbę skarżąca wskazała na pobyt męża w szpitalu (w okresie od [...] września do [...]października 2009 r.), wypadek samochodowy jaki miał miejsce w dniu [...] października 2009 r., w którym brała udział ona oraz jej synowie, a także okoliczność swojej długoletniej choroby.
Nie jest sporne w sprawie, że termin na realizację przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego upłynął w dniu [...] października 2009 r., czyli ostatecznym terminem na złożenie oświadczenia przez skarżącą był dzień [...] października 2009 r. Tymczasem skarżąca wniosek o przywrócenie terminu złożyła dopiero po doręczeniu jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wstrzymania wypłaty 4 i 5 raty płatności dla jej gospodarstwa. Prawidłowo więc organy obu instancji przyjęły, że uchybiła ona terminowi o jakim mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Jednakże, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zdaniem organu II instancji wskazane przez stronę w prośbie o przywrócenie terminu jak i w skardze okoliczności związane z pobytem męża w szpitalu i udziałem w wypadku drogowym, a także długotrwałe schorzenie kręgosłupa samej skarżącej nie wskazują, na niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie.
Sąd podkreślił, że w odróżnieniu od nagłej choroby, która nie pozwala na wyręczenie inną osobą, długotrwałe schorzenie nie wyklucza dokonania konkretnej czynności procesowej. Tak więc słusznie organy uznały, że długoletnie schorzenie kręgosłupa, na które cierpi skarżąca nie stanowi okoliczności uprawdopodobniającej brak winy w uchybieniu terminu. Również nie każda nagła choroba będzie uzasadniać brak winy w uchybieniu terminu. W wyniku wypadku drogowego, jaki miał miejsce w dniu [...] października 2009 r., skarżąca nie odniosła obrażeń. Mąż zaś od [...] października 2009 r. przebywał już w domu na zwolnieniu lekarskim. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że choroba męża nie stanowi przeszkody nie do przezwyciężenia, która uniemożliwiłaby skarżącej złożenie stosownego oświadczenia w terminie zakreślonym przepisami prawa. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, a zatem przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy największej staranności.
Nawet gdyby przyjąć za organami, że pobyt męża w szpitalu był okolicznością usprawiedliwiającą uchybienie terminowi, to należy zauważyć, że zakończył się on w dniu [...] października 2009 r. Zgodnie zaś z art. 58 § 3 k.p.a. terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie można przywrócić. Nie bez znaczenia jest w sprawie okoliczność, że skarżąca wniosek o przywrócenie terminu złożyła dopiero, gdy organy wszczęły postępowanie w przedmiocie wstrzymania wypłaty 4 i 5 raty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, o czym poinformowano skarżącą zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2009 r.(doręczonym w dniu [...] listopada 2009 r.).
[...] zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła również o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. "Obrazę przepisów prawa materialnego" a mianowicie § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. "w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju gospodarstw wiejskich" poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że termin zawarty w § 8 ust. 2 rozporządzenia tj. 7 dniowy termin do złożenia kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, ma charakter terminu procesowego podczas, gdy jest to termin prawa materialnego, co więcej bez wyraźnie określonych sankcji w wypadku jego niedochowania;
- 2. W konsekwencji powyższego zarzutu, również obraza art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie podczas gdy, w sprawie takiej jak przedmiotowa, przepisy te w kontekście świadomości prawnej społeczeństwa i ich - stron - słusznego interesu są szczególnie ważne i w sprawie takiej jak ta, winny były być brane pod uwagę zarówno przez organ prowadzący postępowanie jak i przez Sąd orzekający w I instancji.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że postanowienie § 8 ust. 1 zostało zrealizowane, zaś § 8 ust. 2 został źle zinterpretowany przez Sąd I instancji. Termin ten ma charakter materialnoprawny, a nie jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny charakter procesowy. Co więcej termin ten nie jest obwarowany żadną sankcją za jego niedotrzymanie. Płatność ulega wstrzymaniu tylko wówczas, gdy nie dotrzymano warunków z zawartych w § 8 ust.
1. Podważanie więc prawa strony skarżącej do złożenia oświadczenia z § 8 ust. 2 i traktowanie go jako terminu prawa procesowego, którego niemożliwość przywrócenia skutkuje wstrzymaniem płatności dla gospodarstwa niskotowarowego na 4 i 5 rok jest błędem i obrazą tegoż przepisu.
Pismem z [...] sierpnia 2011 r., skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).
Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niezastosowanie ich przez Sąd pierwszej instancji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają generalnie zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji publicznej i nie zostały powiązane z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej naruszonymi przez Sąd pierwszej instancji. Ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom powinno nieodłącznie towarzyszyć wskazanie naruszonych przez Sąd pierwszej instancji przepisów tej ustawy. Jednakże stosownie do postanowień uchwały NSA z 26 października 2010 r. (sygn. akt I OPS 10/09), wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych podstawach kasacyjnych.
Zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i 8 k.p.a. dotyczą ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Jednakże wymaga podkreślenia, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organy w zakresie środków finansowych przyznawanych w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich różni się w istotny sposób od ogólnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich stanowi, że organy prowadząc postępowanie zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy w miejsce wynikającego z Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).
Zasada ta stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.).
Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do charakteru prawnego terminu, o jakim stanowi § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r., a w konsekwencji skutków naruszenia tego terminu przez skarżącą.
Kwestią najistotniejszą jest zatem wyjaśnienie charakteru prawnego terminu, o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r., a w konsekwencji określenie skutków naruszenia tego terminu.
Stosownie do treści § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:
- 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz
- 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
Ust. 2 § 8 rozporządzenia stanowi natomiast, iż oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1.
Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności:
- 1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego;
- 2) wystąpienie klęski żywiołowej;
- 3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych;
- 4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego.
Problematyka związana z charakterem prawnym omawianego oświadczenia była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W orzecznictwie tych sądów w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że 7 dniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku nie jest terminem materialnym (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 81/10, wyrok NSA z 2 marca 2011, sygn. akt II GSK 289/10, wyrok WSA w Kielcach z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 718/08 oraz z 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 204/09).Terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Upływ terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym.
Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia jest niewątpliwie skutkiem w ramach administracyjnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki strony. W myśl powołanego przepisu skutek ten następuje, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia.
Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego będzie miało miejsce, gdy nie zostanie zrealizowane przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego lub nastąpi po terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, albo gdy producent rolny nie złoży oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Zaznaczyć należy, że termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego określony został w § 8 ust. 2 rozporządzenia, do którego nie odwołuje się § 9 ust. 1 rozporządzenia, a zatem jego niezachowanie nie może powodować konsekwencji w ramach administracyjnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki strony. W związku z tym należało podzielić stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że termin ten nie jest terminem materialnym.
Nie ma racji Sąd pierwszej instancji twierdząc, że termin ten ma charakter procesowy, zatem podlega przywróceniu na podstawie art. 58 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu o procesowym charakterze terminu do złożenia oświadczenia o realizacji przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
Z istoty rzeczy czynności procesowe są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Pod pojęciem postępowania administracyjnego na ogół rozumie się regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. W przypadku pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych rozstrzygnięcia w formie decyzji wymaga: przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego (§ 6 rozporządzenia), wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty (§ 9 w związku z § 13 rozporządzenia) oraz wstrzymanie i zwracanie tej płatności (§ 10 w związku z § 13 rozporządzenia). O ile przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego następuje w drodze decyzji, kończącej postępowanie administracyjne w tej sprawie, to wypłata płatności w kolejnych latach jest czynnością organu podejmowaną poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym.
Do czynności związanych z wypłatą poszczególnych transzy płatności, podejmowanych przez organ i beneficjenta płatności nie mają więc zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny nie można zgodzić się z poglądem wyrażanym w powołanych orzeczeniach, że oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jest czynnością procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej wcześniej płatności, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wspomnianego oświadczenia stanowi jeden z warunków wypłaty płatności w czwartym i piątym roku, lecz nie wszczyna ono postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji. W wiążącym w rozpoznawanej sprawie stanie prawnym nie przewidziano bowiem możliwości rozstrzygania o omawianej wypłacie w formie decyzji administracyjnej.
Natomiast w przypadku, gdy wymagane oświadczenie nie zostanie złożone organ z urzędu wszczyna postępowanie, lecz nie dotyczy ono wypłaty płatności, lecz wstrzymania wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie jest czynnością procesową, albowiem co do zasady jest składane w chwili, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne, ani takiego postępowania nie inicjuje. W związku z tym należało przyjąć, że 7 dniowy termin do złożenia oświadczenia, określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia nie ma charakteru terminu procesowego, gdyż nie wyznacza on terminu do dokonania czynności procesowej.
Z uwagi na powyższe, sporny termin do złożenia oświadczenia nie ma charakteru ani terminu materialnego, ani terminu (stricte) procesowego, do którego należałoby stosować przepisy art. 58 i 59 k.p.a. o przywracaniu terminów. Zatem, postępowanie w sprawie przywrócenia terminu jest bezprzedmiotowe, nie jest to bowiem termin procesowy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie (podobnie NSA m. in. w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 469/10, w wyroku z 7 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 596/10 oraz w wyroku z 14 września 2011 r. o sygn. akt II GSK 868/10), analizowany termin, to termin szczególny, przewidziany w rozporządzeniu, który ze względu na skutki, jakie wywołuje charakterem najbardziej jest zbliżony do terminu porządkowego. Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, że sformułowanie "z zastrzeżeniem ust. 2" dotyczy ust. 2 § 9 rozporządzenia. W związku z tym naruszenie terminu do złożenia oświadczenia, określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie może stanowić podstawy wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty.
Z istoty rzeczy termin ten nie podlega przywróceniu, gdyż nie jest terminem prawa procesowego, a jego naruszenie nie wywołuje w zasadzie skutków w sferze uprawnień strony.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, w myśl uregulowań zamieszczonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Przesłanki zastosowania wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty zostały wprowadzone do porządku prawnego przepisami o charakterze szczególnym, a zatem nie mogą być interpretowane przez organ ponad treść ściśle określoną w przepisie § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia.
Zatem należy uznać, iż złożenie przez producenta rolnego oświadczenia, że zaplanowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu administracji, natomiast dołączone do niego dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia.
W świetle powyższego uznać należy, że zasadnie twierdzi autor skargi kasacyjnej - że prawodawca w ogóle nie określił skutków niezachowania 7- dniowego terminu do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wobec braku podstaw do przyjęcia, że niezachowanie wspomnianego terminu wywołuje jakiekolwiek skutki, należało uznać, że wolą prawodawcy było nadanie temu terminowi charakteru zbliżonego do terminu porządkowego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wiążące go powyższe wywody dotyczące charakteru terminu do złożenia oświadczenia i mając je na względzie wyda stosowne rozstrzygnięcie co do postanowień organów obu instancji w kwestii przywrócenia terminu.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na zasadzie przepisów art. 185 § 1 p.p.s.a.