Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2193/12 oddalił skargę R. M. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej (KRN) z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Wskazaną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. KRN na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), dalej: p.n. oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lipca 2012 r., odmawiającą R. M. wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Z uzasadnienia uchwały KRN wynika, że aplikant nie mógł uzyskać żądanego zaświadczenia, bo nie złożył kolokwium z wynikiem pozytywnym, przez co nie wykonał obowiązku objętego programem aplikacji. KRN uznała, że ukończenie aplikacji notarialnej jest uzależnione od złożenia przez aplikanta dwóch kolokwiów. Wynika to jednoznacznie z przepisów p.n., rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.), dalej: rozporządzenie MS z dnia 22 grudnia 2005 r. oraz uchwały KRN nr VII/48/2009 r. z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej.
Oddalając skargę WSA w W. stwierdził, że zgodnie z art. 72 § 2 p.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Pojęcie "odbycie aplikacji" zostało doprecyzowane w § 7 ust. 1 w zw. z § 13 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. (wydanego na podstawie art. 75 p.n.), z których wynika, że rada izby notarialnej ustala szczegółowy program zajęć seminaryjnych i ich formę oraz zapewnia zespół wykładowców, a dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, może przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Działając w ramach art. 40 § 1 pkt 9 p.n. KRN uchwałą nr VII/48/2009 r. z dnia 18 września 2009 r. uchwaliła program aplikacji notarialnej, wprowadzając w § 6 ust. 1 uchwały wymóg złożenia przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów, które mają na celu sprawdzenie wiedzy aplikanta z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem.
Pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji (§ 6 ust. 2), a drugie po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6 ust. 3). W świetle tych przepisów Sąd I instancji uznał, że aplikant notarialny opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone było szkolenie, jeżeli złożył z wynikiem pozytywnym dwa kolokwia. Zdaniem Sądu odbycie aplikacji jest tożsame ze spełnieniem wszystkich warunków wymaganych od aplikanta w trakcie aplikacji, w tym złożenia wszystkich kolokwiów z wynikiem pozytywnym. Skoro R. M. nie złożył z wynikiem pozytywnym jednego kolokwium, to nie odbył aplikacji notarialnej w rozumieniu treści art. 72 § 1 i 2 p.n., a więc nie mógł otrzymać zaświadczenia o jej odbyciu.
Skargą kasacyjną R. M. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 72 § 1 p.n. poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że "zaznajomienie się" aplikanta z całokształtem pracy notariusza i czynnościami sądów i "odbycie aplikacji" jest tożsame z koniecznością uzyskania przez niego pozytywnych ocen z kolokwiów i sprawdzianów;
- 2. art. 72 § 2 p.n. poprzez błędną jego wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że skarżący nie spełnia przesłanek przewidzianych tym przepisem;
- 3. art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 74 § 2 p.n. poprzez błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zrozumieniu treści i znaczenia przepisu art. 7 p.n., prowadzącej do uznania, że niezaliczenie/niezdanie przez aplikanta notarialnego jednego z kolokwiów/sprawdzianów oznacza, że aplikant nie zrealizował programu aplikacji, a więc nie odbył aplikacji notarialnej, a w konsekwencji KRN jest zobligowana do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, gdy w rzeczywistości zaliczenie kolokwium organizowanego przez Radę – wobec enumeratywnego wyliczenia w art. 72 § 1 p.n. przez ustawodawcę przesłanek koniecznych do ukończenia aplikacji – nie jest warunkiem sine qua non do wydania wymienionego zaświadczenia;
- 4. art. 75 p.n. w zw. z § 7 ust. 1 i w zw. z § 13 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. polegające na niewłaściwym zrozumieniu treści i znaczenia przepisu art. 75 p.n. poprzez uznanie, że niespełnienie warunku w postaci pozytywnego zaliczenia kolokwium prowadzonego przez radę izby notarialnej stanowi przesłankę niezbędną do wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji;
- 5. § 13 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten wprowadza jako warunek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji zaliczenie przeprowadzonych kolokwiów;
- 6. art. 2 i 7 w zw. z art. 17 ust. 1, 31 ust. 2 i 3 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 2 p.n. w zw. z § 13 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. poprzez błędne przyjęcie, że organy samorządu notarialnego mają kompetencje do dokonywania wykładni prawa powszechnie obowiązującego, w tym domniemanie tych kompetencji w drodze działania organów samorządu notarialnego w zakresie niewydawania zaświadczeń o odbyciu aplikacji osobom, które nie zaliczyły/nie zdały kolokwium, jako mieszczącego się w ramach sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, podczas gdy powierzenie – w drodze ustawy zwykłej – samorządowi notarialnemu prowadzenia aplikacji nie jest równoznaczne z upoważnieniem korporacji do samoistnego określania zasady wydawania (bądź nie) tych zaświadczeń w oparciu o dowolne, niemające podstawy prawnej kryterium;
- 7. art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 74 § 2 p.n. poprzez błędne przyjęcie, że równe traktowanie aplikantów notarialnych oznacza równe traktowanie jedynie w obszarze właściwości konkretnej izby notarialnej, podczas gdy kryteria zastosowane do aplikantów są tożsame na terenie całego kraju, wobec czego bezsprzecznie aplikanci powinni być jednakowo traktowani bez względu na to, której izby są aplikantami – w odniesieniu do przesłanek warunkujących uzyskanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej;
- 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 § 1 i 2 p.n. poprzez nieuwzględnienie skargi na skutek przyjęcia, że przesłanki wymienione w art. 72 § 1 i 2 p.n. nie zostały spełnione przez skarżącego;
- 9. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącego;
- 10. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie uznał, że warunkiem koniecznym do ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia o jej odbyciu jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego. Zatem nieuzasadnione jest stanowisko organów samorządu notarialnego, potwierdzone przez Sąd, jakoby z treści art. 74 § 2 p.n. wynikało, że przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest zaliczenie kolokwiów. Takie stanowisko nie wynika ani z treści ustawy Prawo o notariacie, ani z rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, o ile dopuszczalne jest przeprowadzanie kolokwiów sprawdzających wiedzę aplikanta w trakcie aplikacji, to niedopuszczalne jest, zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa, stosowanie sankcji za niezaliczenie kolokwium. Wprowadzając obowiązek zaliczenia w toku aplikacji dwóch kolokwiów, samorząd notariuszy przekroczył ustawą nadane kompetencje.
KRN nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 21 października 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.
Wnoszący skargę kasacyjną, formułując w niej głównie zarzuty oparte na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., bowiem zarzuty naruszenia prawa procesowego wspierają jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, kwestionuje pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym kwestię odbycia aplikacji notarialnej należy rozpatrywać całościowo, uwzględniając obowiązki określone w art. 72 § 1 p.n. oraz obowiązki określone uchwałą KRN Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienionej uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej.
Jak stwierdził Sąd I instancji, niewypełnienie przez aplikanta notarialnego wszystkich przepisanych programem aplikacji zadań i warunków, w tym obowiązku złożenia z wynikiem pozytywnym dwóch kolokwiów, stanowi o braku możliwości uznania, że aplikant odbył aplikację notarialną, czego wymaga art. 72 § 2 p.n. dla wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, powyższy pogląd Sądu I instancji opiera się przede wszystkim na wadliwej i niezgodnej z rzeczywistą treścią interpretacji art. 72 § 1 i 2 p.n. oraz błędnym przyjęciu, że § 13 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. wprowadza obowiązek zaliczenia przeprowadzonych kolokwiów jako warunek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.
Stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej nie jest prawidłowe, co znajduje uzasadnienie w następującym rozumowaniu, stanowiącym odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej i uwzględniającym istotę sprawy.
W pierwszej kolejności objaśnienia wymaga sformułowanie "odbycia aplikacji notarialnej". Aby prawidłowo zrozumieć, na czym polega "odbycie aplikacji notarialnej", o którym mowa w art. 72 § 2 p.n., należy w pierwszej kolejności przywołać słownikową definicję pojęcia "aplikacja". W znaczeniu prawniczym "aplikacja", to praktyka odbywana przez osoby po ukończeniu studiów prawniczych, przygotowująca do określonych zawodów prawniczych (Wielki Słownik języka polskiego, www.wsjp.pl). Z kolei według słownika wyrazów obcych "aplikacja" (do 1939 r. aplikantura) to praktyka aplikantów, kandydatów na stanowisko sędziego, prokuratora, adwokata, notariusza. Łacińskie applicatura, applicatio, applicans applicantis, od applicare oznacza przykładać się (do), poświęcić się (czemu) [por. Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych Władysława Kopalińskiego, www.slownik-online.pl/kopalinski]. Innymi słowy pojęcie "aplikacja" (w znaczeniu prawniczym) należy rozumieć jako nabywanie określonych umiejętności i wiedzy.
Ukończenie aplikacji, lub inaczej – odbycie wyznaczonego okresu szkolenia aplikacyjnego – zakłada, że aplikant po zakończeniu wyznaczonego okresu szkolenia dysponuje już pewną wiedzą z dziedziny aplikacją objętej. Przy takim rozumieniu pojęcia aplikacji, zaświadczenie o jej odbyciu, które jest warunkiem przystąpienia do egzaminu notarialnego, ma zatem potwierdzić, że aplikant "przeszedł" cały okres szkolenia aplikacyjnego tzn. uczestniczył w procesie edukacyjnym, w toku którego miał przyswoić sobie określoną wiedzę oraz umiejętności.
Trzeba podkreślić, że w świetle ustawy Prawo o notariacie i wspomnianego rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do zaznajomienia się ze wspomnianymi czynnościami, o których mówi Sąd I instancji. W § 2 pkt 3 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. nałożono na aplikanta, poza uczestniczeniem w zajęciach szkoleniowych (§ 2 pkt 2), obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72c p.n., stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy:
- 1) sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona;
- 2) uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach;
- 3) samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza.
Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r., obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych jest niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Powyższa teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74 § 3 p.n. określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej, powinien wykazać się przygotowaniem prawniczym, nabytym przede wszystkim podczas odbywania aplikacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że o odbyciu aplikacji notarialnej, polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n.), można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających rzecz jasna z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku zaliczenia przewidzianych tym programem kolokwiów.
Za chybione należało zatem uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a konkretnie art. 72 § 1 i § 2 p.n. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zakwestionowanych wyrokiem Sądu I instancji uchwał tj. w okresie od dnia 25 marca 2009 r. do dnia 23 sierpnia 2013 r., artykuł ten miał następujące brzmienie: "Aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych" (art. 72 § 1 p.n.). "Aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej" (art. 72 § 2 p.n.).
Dokonując odkodowania na gruncie wykładni językowej zawartych w tych przepisach norm prawnych należy zauważyć, że ustawodawca w § 1 art. 72 p.n. stwierdził, że aplikacja polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Ustawodawca, wyjaśniając na czym polega aplikacja, nieprzypadkowo użył formy dokonanej czasownika "zaznajamiać się". Podobnie zresztą uczynił objaśniając obowiązki aplikanta w trakcie szkolenia aplikacyjnego. Ze zdania drugiego art. 72 § 1 p.n. wynika, że w ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Ustawodawca przesądził zatem o obowiązku aplikanta zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Działanie aplikanta podczas odbywania aplikacji winno być zatem i w tym zakresie skuteczne.
Ze słownika języka polskiego pod redakcją Elżbiety Sobol wynika, że pojęcie "zaznajamiać" oznacza, m.in. umożliwiać poznanie, nauczenie się czegoś (Mały Słownik Języka Polskiego, pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 1255). Zestawienie zatem treści tego pojęcia z działaniem dokonanym, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 72 § 1 p.n. i kierowanym w art. 72 § 1 zdanie drugie do aplikanta obowiązkiem zaznajomienia się, przekonuje do jednoznacznego uznania, że aplikant notarialny w czasie aplikacji zobowiązany jest do przyswojenia wiedzy dotyczącej całokształtu pracy notariusza, także wiedzy z zakresu czynności podejmowanych przez sądy w określonych przedmiotowo sprawach.
Warto w tym miejscu, dla poparcia tezy, że aplikant zobowiązany jest nauczyć się zakresu materiału, o którym mowa w art. 72 § 1 p.n., przywołać treść zdania pierwszego art. 72 § 1 p.n. obowiązującą od dnia ostatniej nowelizacji tej ustawy tj. od 23 sierpnia 2013 r. Aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 3 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza. Z aktualnego brzmienia omawianego przepisu niewątpliwie wynika, że to samorząd zobowiązany jest do zaznajomienia aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza. Przekonuje do takiego stanowiska zwrot użyty przez ustawodawcę – "aplikacja notarialna (...) polega na zaznajomieniu aplikanta". Przytoczona nowelizacja – nieobowiązująca w dacie podejmowania przez organy notarialne w niniejszej sprawie uchwał – w sposób jednoznaczny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dowodzi istotnej zmiany treści normatywnej art. 72 p.n.
Przedstawiona analiza przeczy w sposób jednoznaczny twierdzeniu, że obowiązkiem aplikanta notarialnego jest tylko uczestniczenie w procesie szkolenia w sposób bierny tj. polegający na braniu udziału w zajęciach za zasadzie słuchacza, przeglądanie, wertowanie dokumentów. Podkreślić należy, że podstawowym zadaniem samorządu notarialnego i jednocześnie celem aplikacji notarialnej jest przygotowanie aplikanta do egzaminu. Szkolenie aplikanta nie może być iluzoryczne, tym bardziej, że mamy do czynienia z zawodem zaufania publicznego, który winny wykonywać osoby o wysokim poziomie wiedzy prawniczej. Osiągnięciu tego wysokiego poziomu służy z pewnością aplikacja, w toku której weryfikuje się postępy w nauce w drodze sprawdzianów i kolokwiów. Aplikacyjny sprawdzian wiedzy przyszłego notariusza pozwala na ustalenie, czy aplikant opanował niezbędny, minimalny zasób wiedzy związany z całokształtem pracy notariusza oraz czy aplikant może przystąpić do egzaminu końcowego.
Obowiązujący w czasie podejmowania przez KRN uchwał o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis § 13 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Przepis ten dopuszczał możliwość weryfikowania przez radę izby notarialnej postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązków określonych w § 2 pkt 2 i 3 cyt. rozporządzenia. Przepis ten obowiązywał w czasie wydania spornych uchwał i w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego był zgodny z ustawą, do czego przekonuje omówiona treść art. 72 § 1 oraz treść art. 40 § 1 pkt 9 p.n. Jego uchylenie nie mogło wpłynąć na wykładnię powołanych wyżej przepisów ustawowych, które pozwalały na weryfikację wiedzy aplikanta w formie kolokwium. Także fakt braku spójności i konsekwencji w zakresie sprawdzania wiedzy przez poszczególne rady izb notarialnych nie może mieć wpływu na treść wyinterpretowanych norm ustawowych.
Trzeba podkreślić, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 p.n., do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy bowiem, m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów, co należy rozumieć również jako nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy stwarza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza. KRN – mająca ustawowe prawo ułożenia programu szkolenia aplikacyjnego – na szczeblu właściwym dla przeprowadzania szkolenia aplikacyjnego, może sprawdzać, czy zrealizowane zostało wpisane w istotę aplikacji założenie, że odbywający ją nabył choćby w dostatecznym stopniu wiedzę i umiejętności i uzależnić wydanie zaświadczenia od pozytywnego wyniku przeprowadzonych (w ramach tego programu) kolokwiów (sprawdzianów) wpisanych wszakże w program aplikacji, o czym niżej.
Warto też w tym miejscu przypomnieć, że w teorii prawa administracyjnego, wyróżnia się "prawodawstwo autonomiczne, które związane jest z wyposażeniem korporacji samorządowych w pewien zakres kompetencji do tworzenia w sposób samodzielny prawa. To autonomiczne stanowienie prawa określa się jako autonomia statutowa, będąca częścią samorządu. Korzystanie z tej autonomii zalicza się do istoty samorządu" (zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 2002, s. 206).
Konstrukcja art. 40 p.n. wskazuje na otwarty katalog kompetencji KRN, z tym, że uprawnienie do weryfikacji wiedzy aplikantów w postaci sprawdzianów, kolokwiów znajduje umocowanie w treści art. 40 § 1 pkt 9 p.n. KRN jest wszakże uprawniona do ustalenia programu szkolenia oraz nadzoru, który w rozumieniu potocznym oznacza: dozorowanie, strzeżenie, pilnowanie kogoś lub czegoś, opiekę, kontrolę (por. Mały Słownik Języka Polskiego, pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 491). W tak rozumianym nadzorze nad szkoleniem aplikacyjnym mieści się niewątpliwie sprawdzanie poziomu wiedzy aplikanta notarialnego. Za usprawiedliwione ustawowo należy zatem uznać ustalenie przez KRN w programie szkolenia sposobu weryfikowania wiedzy aplikantów poprzez przeprowadzanie kolokwiów. Kompetencje KRN w tym zakresie potwierdza również treść art. 73 p.n., zgodnie z którym aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną.
Z kolei stosownie do treści art. 35 p.n. do zakresu działania rady izby notarialnej należy m.in. nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza (pkt 2 tego przepisu) i organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych (pkt 3 tego przepisu).
Warto też zauważyć, że przedstawione rozumienie pojęcia nadzoru jest zgodne z jego wykładnią prezentowaną przez Trybunał Konstytucyjny. Nadzór jest, jak podkreślono w wyroku TK z dnia 15 stycznia 2009 r. o sygn. akt K 45/07 (publik. OTK-A z 2009 r. nr 1, poz.
3) przede wszystkim kategorią prawa administracyjnego (wywodzi się ono z terminologii nauk o organizacji i zarządzaniu). Określenia "nadzór" używa się do sytuacji, w której organ jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności. Uprawnienia nadzorcze obejmują zatem prawo do kontroli oraz możliwość wiążącego wpływania na podmioty i jednostki nadzorowane. Warto w tym miejscu odwołać się do poglądu wyrażonego w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2013 r. o sygn. akt II GPS 1/13 (publik. OSP z 2013 r. nr 9, poz. 89; OSP z 2013 r. nr 10, poz. 102), zgodnie z którym przy wykładni przepisów dotyczących nadzoru wszelkie wątpliwości winny być rozwiązywane na rzecz poszanowania samodzielności korporacji samorządowych.
Kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należy również rozpatrywać z perspektywy wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu, co akcentował organ w zaskarżonej uchwale. Nie można tu nie dostrzec, że Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej, pozostawiając tę kwestię ustawodawcy. Jak przyjął Trybunał Konstytucyjny ustawodawca może znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, jednak o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z dnia 30 listopada 2011 r. o sygn. akt K 1/10, publik.
OTK-A z 2011 r. nr 9, poz. 99). Taka ingerencja państwa jest dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z dnia 26 marca 2008 r. o sygn. akt K 4/07, publik. OTK-A z 2008 r. nr 2, poz. 28). W powołanym wyżej wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. o sygn. akt K 1/10 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym zakres "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" powinien być rozumiany szeroko. Może on obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych (zob. H. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002, s. 35).
W orzecznictwie TK, co istotne, wśród elementów pieczy wymienia się dodatkowo posiadanie przez organy samorządu zawodowego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na ustalanie zakresu merytorycznego egzaminu zawodowego (zob. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2006 r. o sygn. akt K 6/06, publik. OTK-A z 2006 r. nr 4, poz. 45; por. też wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r. o sygn. akt K 30/06, publik. OTK-A z 2006 r. nr 10, poz. 149).
Okresowe sprawdzanie wiedzy aplikanta mobilizować ma do systematycznego poszerzania wiedzy i jest to typowy element szkolenia, a zarazem działanie pożądane z punktu widzenia art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już wcześniej wskazano zawód notariusza jest zawodem zaufania publicznego. Notariusz ma też pozycję funkcjonariusza publicznego. Niewątpliwie w interesie publicznym i dla jego ochrony leży wysoki poziom wiedzy aplikanta, przełoży się on bowiem w przyszłości na wysoki poziom świadczonych przez niego jako przyszłego notariusza usług.
Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 czerwca 1999 r. o sygn. akt I KZP 19/99 (LEX nr 36488) skonstatował, iż fundamentalne reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także Z. Ziembiński, Teoria prawa, PWN 1978, s. 106 – 123). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego u podstaw każdej wykładni przepisu prawnego tkwić powinno założenie racjonalności ustawodawcy. Interpretator natomiast powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które by tworzyło spójny z prakseologicznego punktu widzenia system (por. wyrok SN z dnia 4 czerwca 2013 r. o sygn. akt II PK 294/12, LEX nr 1363451).
Powołane orzeczenia, w kontekście przedstawionej argumentacji, przekonują do uznania w procesie wykładni obowiązku opanowania przez aplikanta notarialnego stosownej wiedzy, o której mowa jest w art. 72 § 1 p.n. oraz uprawnienia znajdującego oparcie w przepisach ustawowych, do organizowania w toku nauczania aplikacyjnego kolokwiów dla sprawdzenia wiedzy aplikantów. Gdyby uznać inaczej aplikacja notarialna miałaby, jak wcześniej już zauważono, charakter iluzoryczny. Przy uwzględnieniu doniosłości i roli jaką pełnią notariusze w obrocie prawnym druga z koncepcji nie znajduje przekonującego oparcia w wartościach konstytucyjnych, jak i regulacjach ustawowych odnoszących się do zawodu notariusza.
Interpretacja art. 72 § 1 i 2 p.n. powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego acz realnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim realnym wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza.
Podsumowując, aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że nie może być uwzględnione żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, bo wpisanych w tzw. program szkolenia. Prawną podstawę odmowy wydania takiego zaświadczenia stanowi zarówno art. 72 § 1 i 2 p.n., jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, prezentując wyżej przedstawione rozumienie odbycia aplikacji notarialnej, podkreśla zatem, że odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej nie stanowi żadnej swoistej, wprowadzonej bezpodstawnie przez samorząd notarialny sankcji za niezaliczenie kolokwium.
Jest natomiast oczywistą, prawnie w pełni uzasadnioną odmową potwierdzenia faktu, który nie zaistniał, bo aplikant nie wypełnił wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji i nie zrealizował celu tego szkolenia, co znaczy, że nie odbył aplikacji.
Przedstawione wywody znajdują wsparcie w wyroku SN z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt III ZS 5/13 (LEX nr 1318425), którym SN utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę KRN Nr VIII/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 p.n. W § 1 ust. 2 ostatnie zdanie tej uchwały KRN postanowiła, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Uchwała przewiduje również możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§ 6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§ 7). W tym wyroku SN odparł zarzut Ministra, że KRN bezpodstawnie wprowadziła w § 1 ust. 2 ostatnie zdanie warunek uzależniający wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wypełnienia przez aplikanta obowiązków objętych programem. Według SN w konsekwencji jest uzasadniona odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione.
SN zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając, że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. Zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała KRN nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu. SN dopuszczając w ogóle możliwość odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie wypowiedział się szerzej co do podstaw takiej odmowy, jako że kwestia ta wykraczała poza zakres oceny zaskarżonej uchwały KRN.
Uchwała KRN Nr VIII/196/2012 zastąpiła uchwałę Nr VII//48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009 r., w szczególności dotyczy to § 1 ust.
- 2. Dlatego wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały Nr VIII/196/2012 można odnieść do postanowień uchwały Nr VII/48/2009.
Zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko co do tego, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z określonymi czynnościami wchodzącymi w zakres wykonywania zawodu notariusza przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza również obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny.
Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Zatem, tak jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, tak nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca, wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.