Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 102/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę B. G. na czynność Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie odmowy włączenia do akt sprawy wydruków z ewidencji producentów.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że pismem z dnia 26 stycznia 2012 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie udostępnienia jej wglądu do systemu elektronicznego na monitorze służbowego komputera i jednoczesnej odmowie włączenia do papierowych akt sprawy administracyjnej, wydruków tego systemu. Na wezwanie organu, w piśmie z dnia 13 lutego 2012 r. sprecyzowała, że wezwanie dotyczy wszystkich spraw, wszystkich postępowań prowadzonych przez organ od 2005 r., z jej udziałem.
W dniu 1 lutego skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wskazując, że zaskarża czynność organu administracji, w trybie art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w postaci niewłączania do akt spraw wydruków z elektronicznego systemu ewidencji producentów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę skarżącej stwierdzając, że skarga ta nie spełnia warunków umożliwiających przeprowadzenie sądowej kontroli. Skarżąca nie wskazała żadnej normy prawa materialnego, ani procesowego, które zostałyby naruszone przez działanie organu. Również Sąd I instancji nie dopatrzył się takich naruszeń. Wyjaśnił, że organ administracji publicznej ma obowiązek udostępnić stronie postępowania akta sprawy w każdym jej stadium, jednak nie oznacza to, że strona ma prawo domagać się wglądu do komputerowej bazy danych organu i zapoznawać się ze wszystkimi zgromadzonymi tam informacjami, również takimi, które nie zostały dopuszczone w charakterze dowodów.
Dodatkowo skarżąca nie wskazała, jaka konkretnie czynność miałaby być przedmiotem kontroli sądowej, ogólnie jedynie wyjaśniając, że wniosek dotyczy wszystkich postępowań, jakie organ prowadził od 2005 r. Zdaniem Sądu I instancji wyklucza to praktycznie możliwość rozstrzygnięcia, czy ta bliżej nieokreślona czynność organu administracji naruszyła uprawnienia strony, bądź nałożyła na nią obowiązki. W tej sytuacji skargę należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B. G. zaskarżając je w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 67, art. 73 § 1, art. 74 § 1, art. 75 § 1, art. 76a § 1, art. 77 kpa poprzez niezasadne przyjęcie, iż brak jest podstaw do sądowej kontroli zaskarżonej czynności organu, a w szczególności przyjęcie, ze czynność organu w postaci uniemożliwienia skarżącej osobistego wglądu do systemu informatycznego ARiMR oraz odmowy wykonania aktualnych wydruków z tego systemu i włączenia ich jako dowodu do spraw administracyjnych toczących się przed tym organem z udziałem skarżącej, nie narusza żadnej normy prawa materialnego, ani procesowego, a przy tym czynności te nie wywołują dla skarżącej żadnych skutków prawnych;
- - art. 54 § 2. 4 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w oparciu o niepełne akta postępowania, nie zawierające rzetelnie zgromadzonych dowodów;
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne określenie przedmiotu i granic sprawy;
- - art. 135 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa przez organ wobec dokonania przez organ czynności utajnienia przez organ przed stroną podstawowego dowodu zastosowanego we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy, niezgodnie ze stanem faktycznym;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 67, art. 73 § 1, art. 74 § 1, art. 75 § 1, art. 76a § 1, art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:
- - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,
- - § 2 pkt. 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013,
- - § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że skoro jednoznacznie wskazała, że przedmiotem skargi są działania we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organ z jej udziałem, to przesyłając skargę do WSA organ zobowiązany był wskazać wszystkie te postępowania i wyjaśnić, czy faktycznie we wszystkich tych postępowaniach organ rozstrzygał w oparciu o ustalenie istnienia lub nieistnienia wpisu skarżącej do ewidencji, używał w tym celu dowodu w postaci wpisu skarżącej do ewidencji producentów prowadzonej na nośnikach elektronicznych w systemie komputerowym Agencji oraz wyjaśnić, czy ten podstawowy dowód w prowadzonych postępowaniach był udostępniany skarżącej w jakiejkolwiek formie. Gdy skarżąca skarży się na działanie organu we wszystkich postępowaniach prowadzonych z jej udziałem, co jednoznacznie definiuje przedmiot skargi. Przedmiotem skargi nie jest zachcianka skarżącej dotycząca włączenia do papierowych akt "wydruków z systemu", ale skarga na odmowę udostępnienia skarżącej przez organ dostępu do dowodu zastosowanego w postępowaniach - dostępu w jakiejkolwiek formie.
Ponadto błędna jest teza Sądu I instancji, że skarżąca nie wskazała norm prawa materialnego i procesowego, które zostałyby naruszone przez działanie organu, gdyż jej obowiązkiem nie jest pouczanie organu o treści art. 10 k.p.a. Wbrew poglądowi Sądu I instancji, skarżąca nie domagała się uzyskania dostępu do "całej bazy danych" i dostępu do wszystkich zgromadzonych informacji, a jedynie udostępnienia jej z bazy danych w dowolnej formie konkretnych informacji wyłącznie w zakresie jej własnych danych osobowych, wpisanych w tej bazie w sytuacji, gdy dane te są i z mocy prawa muszą być dowodem w każdej sprawie administracyjnej prowadzonej przez organ z udziałem strony. Obowiązek organu udostępnienia stronie akt postępowania nie może być przez organ obchodzony poprzez odmowę fizycznego włączenia do papierowych akt postępowania wypisu istniejącego na nośniku elektronicznym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej wyjaśniając, że po wydaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie uchylenia skarżącej numeru identyfikacyjnego producenta rolnego i wykreślenia jej wpisu z ewidencji producentów organy obu instancji zobligowane były do uwzględnienia tego stanu we wszystkich prowadzonych i niezakończonych decyzjami ostatecznymi postępowaniach z udziałem skarżącej. Numer identyfikacyjny ostateczną decyzją został całkowicie anulowany, dlatego też przyznanie skarżącej jakichkolwiek płatności ze środków z Unii Europejskiej w tym stanie faktycznym stanowiłoby rażące naruszenie przepisów prawa.
Ponadto skarżąca wie (gdyż otrzymała w tej sprawie pismo Z-cy Dyrektora Departamentu Baz Referencyjnych ARiMR w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r.), że fizycznie figuruje w ewidencji producentów, ale na podstawie decyzji z dnia [...] października 2010 r. status systemowy producenta został zmieniony z "Aktywny" na "Zawieszony". Dlatego też niezasadny jest jej zarzut o ukrywaniu przez organy faktu, że figuruje ona jako producent rolny w systemie, skoro w decyzjach i pismach była informowana co do stanu jej wpisu w ewidencji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Ponieważ w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji niezasadne przyjęcie, że czynność organu w postaci uniemożliwienia jej osobistego wglądu do systemu informatycznego ARiMR oraz odmowy wykonania wydruków z tego systemu i włączenia ich jako dowodu do spraw administracyjnych toczących się przed tym organem z jej udziałem nie narusza normy prawa materialnego ani procesowego, a przy tym czynności te nie wywołują dla skarżącej żadnych skutków prawnych. W związku tym skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji błędne określenie przedmiotu i granic sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co skutkowało naruszeniem przez ten Sąd art. 135 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa przez organ w stosunku do dokonania przez organ czynności utajnienia przed stroną podstawowego dowodu zastosowanego we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga.
Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i wiążą się z błędnym przyjęciem przez skarżącą pojęcia "rozstrzyganie w granicach danej sprawy", czy też "wszystkich postępowań prowadzonych w granicach sprawy, której sprawa dotyczy".
W doktrynie przyjęto, że ustawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Z uwagi jednak na art. 3-5 p.p.s.a., które kształtują zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych przez określenie katalogu skarg i wniosków na zróżnicowane akty i czynności organów administracji publicznej, nie ma jednej, jednolitej sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie w formie określonego aktu lub czynności może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego (tak: T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, s. 550).
Natomiast istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1011/11, LEX nr 1139584). Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej, a tym samym nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Tak więc granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej.
Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza zaś, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle komentowanego przepisu szczególnego znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s.
51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. (A. Kabat w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, wydanie IV).
Podkreślić również należy, że określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135, wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", a więc indywidualnej sprawy administracyjnej. Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 161 § 1 k.p.a.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem skargi była czynność faktyczna organu administracji polegająca na uchylaniu się przez organ "od wypełnienia obowiązku włączenia wydruków z ewidencji producentów do papierowych akt spraw administracyjnych" wszystkich postępowań prowadzonych przez organ z udziałem skarżącej od 2005 r. Takie sformułowanie skargi uniemożliwia określenie stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym rozstrzygnięciem (decyzją lub czynnością) administracyjnym, a następnie podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. Samo określenie podmiotów oraz czynności "niewłączania wydruków do akt" oraz wskazanie, że chodzi o wszystkie sprawy z udziałem tych podmiotów prowadzone od 2005 roku jest niewystarczające do określenia indywidualnej sprawy (spraw) administracyjnej, która ma być przedmiotem kontroli sądowej.
W skardze kasacyjnej skarżąca podała, że niektórymi sprawami objętymi skargą są między innymi: postępowanie z udziałem skarżącej, a zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 465/11, a także postępowania zakończone decyzjami o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2008 r., bezpośrednich za 2009 r., ONW za 2009 r., bezpośrednich za 2010 r., ONW za 2010 r., rolnośrodowiskowych za 2010 r. Podając powyższe sprawy wyjaśniła, że są to wszystkie postępowania prowadzone w granicach sprawy, której skarga dotyczy.
Takie przyjęcie przez skarżącą pojęcia "wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, objętej skargą" przez które rozumie ona wiele indywidualnych, odrębnych postępowań administracyjnych z jej udziałem, a które mogą być objęte odrębnymi skargami administracyjnymi, gdyż, jak to wskazano wyżej, przedmiotem skargi może być indywidualna sprawa administracyjna, nie jest tożsame z tym pojęciem określonym w art. 135 p.p.s.a., ponieważ przez wszystkie postępowania w granicach sprawy należy rozumieć wszystkie stadia jednego indywidualnego postępowania administracyjnego, a także postępowania nadzwyczajne, dotyczące tej indywidualnej sprawy.
Dodać należy, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyklucza sytuacji, w której kilka spraw może być objętych jedną skargą do sądu (wynika to z art. 111 p.p.s.a.), jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawy te muszą dotyczyć jednorodnych czynności organu opartych na tych samych podstawach faktycznych (dotyczących materiału dowodowego) i prawnych (wspólnej podstawy prawnej poszczególnych rozstrzygnięć) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt I FSK 842/05, Lex nr 262115). Tymczasem skarżąca w skardze nie określiła, jakie konkretnie czynności miałyby być przedmiotem kontroli sądu, ogólnie jedynie wyjaśniając, że wniosek dotyczy wszystkich postępowań, jakie organ prowadził od 2005 r., natomiast wskazanie w skardze kasacyjnej części postępowań, o które jej chodzi, po pierwsze okazało się spóźnione, po drugie jest niewyczerpujące i uniemożliwia wyczerpujące ustalenie, co miałoby być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.
Lakoniczna treść skargi uniemożliwiła Sądowi I instancji przeprowadzenie sądowej kontroli działań organu administracji publicznej z uwagi na niemożności ustalenia przedmiotu sprawy (spraw) administracyjnej. W tej sytuacji nie naruszył on art. 141 § 1 p.p.s.a., a także pozostałych przepisów proceduralnych wskazanych w skardze kasacyjnej.
Ponieważ skarga została odrzucona z uwagi na niespełnienie przepisów proceduralnych zbędne w rozpoznawanej sprawie było odniesienie się do zarzutów prawa materialnego zawartych w skardze kasacyjnej.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, mając na uwadze uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07), w której przyjęto, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.