Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2057/13 uwzględnił skargę S. D. i uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2013r.w przedmiocie kary grzywny.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej zwana "P.f."), § 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz. U. Nr 187, poz. 1565, dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 50 § 1 w zw. z art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie ukarania kierownika apteki S. D. (zwana dalej "Skarżącą") grzywną w kwocie 200 zł za bezzasadne odmówienie przesłania informacji o obrocie i stanie posiadania w aptece zlokalizowanej w W. przy ul. C. [...] określonych produktów leczniczych od dnia [...] stycznia 2013 r. do [...] lutego 2013 r.
Wezwaniem z dnia [...] lutego 2013 r. M. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (MWIF), na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. w związku z prowadzonym postępowaniem o naruszenie art. 94a ust. 1 P.f., wezwał kierownika wskazanej w postanowieniu apteki do przesłania informacji o obrocie i stanie posiadania od [...] stycznia do [...] lutego 2013 r. wymienionych w wezwaniu produktów leczniczych.
W odpowiedzi skarżąca w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. odmówiła udzielenia informacji powołując się na konieczność uzyskania zgody przełożonych. Zdaniem skarżącej było to niezgodne z przepisami wewnętrznymi firmy i kodeksem pracy.
M. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia [...] marca 2013 r. ponowił wezwanie wskazując, że obowiązek informacyjny kierownika apteki wynika wprost z art. 95 ust. 4 pkt 8 P.f. i z § 14 rozporządzenia.
W odpowiedzi kierownik apteki pismem z dnia [...] marca 2013 r. ponownie odmówiła udzielenia informacji, podtrzymała swoje stanowisko, informując o niemożliwości przekazania ww. informacji bez zgody przełożonych. Jednocześnie wskazała, że w aptece brak jest oprogramowania, umożliwiającego przekazanie informacji w formacie elektronicznym xls.
W tym stanie sprawy M. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydał postanowienie z dnia [...] marca 2013 r., o nałożeniu na S. D. grzywny w wysokości 200 zł. Organ podkreślał, że kierownik apteki była dwukrotnie wzywana do udzielenia informacji w trybie art. 50 K.p.a., zatem w związku z odmową jej udzielenia zgodnie z art. 88 § 1 K.p.a. została nałożona grzywna. Zdaniem organu, kierownik apteki nie miała podstaw do odmowy udzielenia informacji w sytuacji prowadzenia przez Inspekcję postępowania administracyjnego w trybie art. 94a ust. 1 P.f. w związku z reklamą działalności apteki za pomocą czasopisma "P.", a obowiązek informacyjny kierownika apteki wynika także z § 14 rozporządzenia. W związku z powyższym organ I instancji nie przyjął za uzasadnione okoliczności wskazane w pismach kierownika apteki o odmowie udzielenia informacji.
Skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie wraz z wnioskiem o zwolnienie od nałożonej kary grzywny. Podniosła, że postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. zostało podpisane przez U. R. i przesłane bez stosownego pełnomocnictwa kierownictwa MWIF. Skarżąca podniosła ponadto, iż nie jest stroną postępowania, więc organ o stosowne informacje powinien zwrócić się do strony postępowania (pracodawcy) - G. Sp. z o.o. Wzywając kierownika apteki, a nie stronę toczącego się postępowania, do przedstawienia informacji o obrocie i stanie posiadania produktów leczniczych organ I instancji naruszył art. 7 K.p.a. Organ naruszył także art. 8 i art. 9 K.p.a., gdyż prowadzone postępowanie budzi wątpliwości i przyczynia się do braku zaufania do urzędu.
Ponadto, organ - w jej ocenie - nie był i nie jest zainteresowany wyjaśnieniem przedmiotowej sprawy oraz naruszył zasadę określoną w art. 9 zd. 2 K.p.a.. Skarżąca podniosła również, że organ nie był uprawniony do nałożenia grzywny w kwocie 200 zł, a jedynie do ukarania grzywną do 50 zł.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydała osoba z upoważnienia M. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego i stosowne upoważnienie wydane na podstawie art. 268a k.p.a. znajduje się w aktach sprawy, a przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku dołączania upoważnienia stronie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego Skarżąca jest stroną postępowania zgodnie z § 14 rozporządzenia, gdyż zgodnie z tym przepisem obowiązek udzielenia żądanych informacji spoczywa na kierowniku apteki, a nie na jej właścicielu. To, że stroną postępowania toczącego się w trybie art. 94a ust. 1 P.f. jest właściciel apteki, nie zwalnia jej kierownika od wykonania wezwania o udzielenie informacji wskazanej w pismach organu Inspekcji. Nawet gdyby nie toczyło się żadne postępowanie w tym trybie kierownik apteki powinien wykonać obowiązek informacyjny na żądanie wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego o obrocie i stanie posiadania w aptece produktów leczniczych, w związku z tym zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. nie był zasadny podobnie jak zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., gdyż organ Inspekcji dążąc do wyjaśnienia stany faktycznego powinien otrzymać od kierownika apteki informacje, jako osoby posiadającej dokładną wiedzę o stanie posiadania przez aptekę produktów leczniczych.
Nie doszło także do naruszenia art. 8 i art. 9 K.p.a., gdyż Skarżąca była informowana co do żądania organu i celu tego żądania. W ocenie organu odwoławczego skarżąca bezzasadnie odmawiała udzielenia informacji, bowiem zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia udzielenie tej informacji jest obowiązkiem kierownika apteki niezależnym od jego chęci, a informacja ta powinna zostać udzielona (zgodnie z powołanym przepisem) w formie żądanej przez organ Inspekcji i to kierownik apteki powinien zadbać o posiadanie właściwego oprogramowania. To natomiast, że MWIF nie ukarał Skarżącej grzywną 50 zł już za pierwszą odmowę udzielenia informacji nie było naruszeniem prawa, gdyż organ Inspekcji może taką grzywnę wymierzyć, lecz nie musi, dlatego ponowił wezwanie i przy braku spełnienia ponownego żądania nałożył grzywnę w wysokości 200 zł, co uznał za działanie w jej interesie.
W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca wniosła o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania.
Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że przepis art. 88 ust. 1 k.p.a. nie daje organowi dowolności w przedmiocie ukarania karą grzywny. Grzywna ta jest stopniowana w zależności od tego, czy osoba wezwana po raz pierwszy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie i wówczas organ może wymierzyć grzywnę do 50 zł oraz w przypadku ponownego wezwania i ponownego nieudzielania odpowiedzi, grzywna ta może zostać wymierzona w wysokości do 200 zł. Jeżeli zatem organ Inspekcji wezwał S. D. po raz pierwszy [...] lutego 2013 r., to przy odmowie udzielenia żądanej informacji powinien rozważyć nałożenie grzywny w wysokości do 50 zł, gdyż po nałożeniu grzywny do wskazanej wysokości za odmowę wykonania pierwszego wezwania powstawała przesłanka do nałożenia grzywny do 200 zł za niewykonanie wezwania powtórnego.
Wezwanie stanowi nałożenie na osobę wezwaną obowiązku zastosowania się do wezwania. Dlatego odmowa wykonania tego obowiązku jest sankcjonowana grzywną w tym m.in. celu, by wezwanie organu miało walor prawnie skutecznego wymagania i tylko uzasadniona obiektywnie niemożność udzielenia informacji przez osobę wezwaną daje możliwość organowi nienałożenia grzywny, co wyraża się w określeniu "może" użytym w art. 88 § 1 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ Inspekcji nie karząc skarżącej za odmowę udzielenia wyjaśnień na skutek pierwszego wezwania nałożył na S. D. od razy wyższą grzywnę w związku z powtórnym wezwaniem.
Dalej, Sąd I instancji wskazał, że kary grzywny wskazane w art. 88 ust. 1 k.p.a. co do ich wysokości poddano uznaniu organu, na co wskazują zapisy – do 50zł i do 200zł. Organ powinien zatem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia szczegółowo wykazać i uzasadnić, z jakich powodów grzywnę nałożył w wysokości najwyższej. Oba postanowienia w tym zakresie takiego uzasadnienia o nałożeniu grzywny w najwyższej wysokości nie zawierają, co zdaniem WSA, stanowiło naruszenie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., ewentualnie o uchylenie wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez przeprowadzenie nieprawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji przez ich uchylenie i przyjęcie, że zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. warunkiem koniecznym do zastosowania kary grzywny w wysokości 200 zł jest uprzednie nałożenie kary grzywny w wysokości do 50 zł.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że treść art. 88 § 1 k.p.a. przesądza, że nałożenie kary grzywny na osobę niestosującą się do wezwania jest uprawnieniem organu, nie jego obowiązkiem. Zatem do organu należy kwestia, czy skorzysta ze swojego uprawnienia, czy też nie. Wobec tego, organ przy pierwszym wezwaniu może odstąpić od ukarania grzywną i zastosować środek przymusu dopiero przy kolejnym wezwaniu. Art. 88 § 1 k.p.a. w swojej treści nie wymaga do nałożenia grzywny 200 zł wcześniejszego ukarania grzywną w wysokości 50 zł.
Zdaniem organu, skoro oba wezwania były prawidłowe i zawierały pouczenia, to powtórne bezzasadne odmówienie okazania przedmiotu oględzin uzasadniało nałożenie na skarżącą grzywny w wysokości 200 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ustanowiona powołanym przepisem zasada związania skargą kasacyjną oznacza, że jeżeli nie wystąpią przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - jak w tej sprawie - to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, nie jest władny badać czy nie narusza on innych przepisów, niż wskazane w jednoznacznie postawionych Sądowi I instancji zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania czy zaskarżony wyrok uchybia przepisom wskazanym w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 88 § 1 k.p.a.
Tym samym poza sporem pozostaje, że w myśl § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 października 2002 r. - wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 94a ust. 4 pakt 8 Prawa farmaceutycznego - obowiązek przekazania wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu - na jego żądanie - informacji o obrocie i stanie posiadania określonych produktów leczniczych i wyrobów medycznych spoczywa na kierowniku apteki.
Zgodnie zaś z objętym skargą kasacyjną art. 88 § 1 k.p.a., kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł /.../.
Skarga kasacyjna nie precyzuje jednoznacznie czy naruszenie przytoczonego przepisu upatruje w błędnym jego zrozumieniu czy też niewłaściwym zastosowaniu.
Sformułowanie zarzutu - a to stwierdzenie, że jego naruszenie nastąpiło przez "przyjęcie, iż zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. warunkiem koniecznym do zastosowania grzywny w kwocie 200 zł jest uprzednie nałożenie kary grzywny w kwocie 50 zł" - świadczy o tym, że skargę kasacyjną oparto na podstawie wadliwego zrozumienia przepisu.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, istotnie, Sąd I instancji z treści art. 88 ust. 1 k.p.a. wywiódł, że po nałożeniu grzywny do wysokości 50 zł za odmowę wykonania pierwszego wezwania powstała przesłanka do nałożenia grzywny do 200 zł za niewykonanie wezwania powtórnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie rozumienie art. 88 § 1 k.p.a. - wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej - jest prawidłowe.
Niewątpliwie przepis ten - odwołując się do określonych prawem obowiązków - przewiduje sankcje za ich niewykonanie.
Określona art. 88 § 1 k.p.a. możliwość ukarania grzywną do 50 zł a razie ponownego niezastosowania się do wezwania przez organ grzywną do 200 zł wskazuje, że taki system nakładania sankcji - tzn. możliwość ponowienia kary grzywny - pełni określoną funkcję. Ukaranie grzywną nie jest mianowicie wyłącznie negatywną reakcją organu na niewykonanie nałożonego obowiązku ale zmierza do wymuszenia określonego zachowania się.
Tym samym podzielić należy pogląd, że pierwsza grzywna nie może przekraczać 50 zł. Dopiero niewykonanie obowiązku - mimo ukarania grzywną do 50 zł i mimo ponownego prawidłowego wezwania - uzasadnia ukaranie grzywną do 200 zł.
Takie stanowisko prezentowane jest też w piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el.,2015; teza 10. oraz G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Martan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Wyd. III, LEX 2010, komentarz do art. 88, teza 8.)
Z tych też względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 k.p.a. nie znajduje usprawiedliwienia.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.