Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 189/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzjami z dnia [...] września 2004 r. nr [...] i [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku M. R. odmówił umorzenia zaległości za poszczególne okresy prowadzącej działalność gospodarczą, wskazując, że podniesione przez skarżącą okoliczności nie stanowią dostatecznych przesłanek umorzenia należności. W toku postępowania ustalono, że skarżąca podjęła pracę, osiąga dochody z tego tytułu w wysokości 1225,46 zł brutto, ponadto otrzymuje z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wsparcie w wys. 170 zł oraz zasiłek rodzinny w wysokości 144 zł miesięcznie.
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2004 r., wskazując w uzasadnieniu, że nie podniosła ona w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ani nowych okoliczności, ani nowych dowodów na potwierdzenie sytuacji materialnej, ani okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji.
M. R. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił, że decyzja ZUS opiera się na założeniu, że prowadziła działalność gospodarczą, a faktycznie skarżąca takiej działalności nie prowadziła, bowiem nie wystawiała faktur i nie osiągała z tego tytułu przychodów.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną – osobą prawną, której w zakresie prowadzonej działalności, określonej w art. 68-71 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Do kompetencji ZUS należy zgodnie z art. 28 u.s.u.s. umarzanie należności z tytułu składek w całości lub w części.
Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wykonuje swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s., przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji.
Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w przypadku umarzania należności z tytułu składek odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona jest pozbawiona w ogóle prawa do środka odwoławczego. Każda strona postępowania w takiej sprawie ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ administracji publicznej wyższego stopnia. Jednak, w ocenie Sądu, ZUS nie jest organem administracji państwowej, a ewentualne zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek i uznanie, że stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie mogło nastąpić na podstawie art. 17 k.p.a. Tymczasem art. 17 k.p.a. określa, że organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Na mocy art. 66 ust. 2 u.s.u.s., nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Możliwość wskazania organu wyższej instancji w stosunku do ZUS oznacza, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek nie ma potrzeby stosowania art. 127 § 3 k.p.a. Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, brak jest, zdaniem Sądu, podstaw by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia spraw w tym trybie. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiałaby nie tylko treść powołanych przepisów art. 123 u.s.u.s. oraz art. 15, 17 i 127 k.p.a., lecz także orzecznictwo NSA.
Sąd wskazał, że nawet gdyby Zakład miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a., badana decyzja, wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności.
Prezes Zakładu ani Zakład nie są organami właściwymi do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Organem wyższego stopnia jest bowiem Minister Polityki Społecznej. Dlatego Sąd stwierdził nieważność zaskarżanej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.
Sąd wskazał ponadto na inne uchybienia, które musiałyby również prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, Zakład nie zbadał prawidłowo, czy spełniona została przesłanka zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestię istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu.
Zdaniem Sądu, Zakład nie wywiązał się także z obowiązków nałożonych na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), dalej: p.p.s.a., gdyż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. WSA naruszył ten przepis w ten sposób, że stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy brak jest do tego podstaw prawnych, albowiem nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. (w szczególności nie zachodzi przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Zdaniem skarżącego Sąd błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż niewłaściwie zastosował art. 17 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 123 oraz art. 66 ust. 2 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji ZUS o odmowie umorzenia należności składkowych jest Minister Polityki Społecznej. Dokonał również błędnej wykładni art. 127 § 3 k.p.a. i art. 180 § 1 k.p.a., i art. 83 ust. 4 i art. 123 u.s.u.s. wskutek uznania, że ww. przepisy nie wykluczają składania odwołań w trybie art. 127 § 1, skoro expresis verbis z przepisów tych wynika, że odwołanie w tej kategorii spraw nie przysługuje zarówno w trybie odwołań do Sądu Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z k.p.c., jak i odwołania, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. oraz wskutek przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie jest właściwy tryb ponownego rozpoznania sprawy.
Sąd I instancji nie zastosował art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. i wskutek tego przyjął błędną interpretację art. 127 § 3 k.p.a., i wobec tego przyjął, że w niniejszej sprawie nie jest właściwy tryb wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. i Prezes ZUS nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym trybie. W związku z powyższym, zdaniem organu, oczywistym jest, że naruszenie ww. przepisów k.p.a. i u.s.u.s. ma wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło to do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, która jest ważna i uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie skargi i zaskarżonej decyzji.
Zdaniem organu, WSA po dokonaniu wybiórczej analizy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przyjął, że ustawa ta nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach. Sąd uznał, że organem odwoławczym od decyzji o umarzaniu należności z tytułu składek jest właściwy Minister Polityki Społecznej, natomiast nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz stwierdził, że Prezes ZUS nie jest organem właściwym do wydawania jakichkolwiek decyzji w sprawach o umorzenie należności składkowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 3 ust. 1 pkt 1 stanowi, że "Zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych określone ustawą wykonują: 1) Zakład Ubezpieczeń Społecznych..." Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 66 ust. 2 u.s.u.s.).
W świetle treści tych przepisów, błędne jest stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 tej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu.
Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego ostatniego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymiennych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi – odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).
Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Powołany na wstępie rozważań art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenie społecznego.
Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz.U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże Minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Reasumując stwierdzić należy, że w każdym stadium toczącego się postępowania organ ma obowiązek przestrzegania swej właściwości rzeczowej i miejscowej zgodnie z art. 19 k.p.a. Jest to obowiązek bezwzględny, którego wykonanie zapewnione jest sankcją nieważności decyzji ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.