Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1514/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] września 2012 r., o godzinie 17:50 Inspekcja Transportu Drogowego w miejscowości P. zatrzymała do kontroli pojazd marki Mercedes-Benz. Pojazd prowadzony był przez W. M. Podczas kontroli drogowej ustalono, że kierujący pojazdem nie uiścił opłaty za przejazd pojazdem ciężarowym po drodze ekspresowej S5 na odcinku węzeł S. - węzeł B. B. w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godzinie 16:48, w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godzinie 8:44 oraz w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godzinie 12:10. Na protokole zamieszczono adnotację, że kontrolowany kierowca nie wnosi zastrzeżeń do protokołu kontroli.
Również w dniu [...] września 2012 r. zostało sporządzone zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej oraz pismo, podpisane przez skarżącego, że w nawiązaniu do otrzymanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie składa on wyjaśnień.
Decyzją wydaną również w dniu [...] września 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na W. M. kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł.
Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2012 r. Zdaniem organu, zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Wynika z niego, że kontrolowany pojazd poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu i za przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna.
Na powyższą decyzję W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) statuujący zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.
Sąd I instancji podkreślił, że decyzje nakładające kary pieniężne za nieuiszczenie opłaty elektronicznej za korzystanie z dróg publicznych nie stwarzają organom praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło określone zdarzenie bez wnikania, jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Podstawowe znaczenie mają zatem ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli. W takiej sytuacji szczególnie ważne jest, aby strona mogła wziąć rzeczywisty udział w postępowaniu i swobodnie wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów.
Zdaniem Sądu I instancji, wręczenie w dacie kontroli zawiadomienia o wszczęciu postępowania i równoczesne wydanie w tej dacie decyzji o nałożeniu dotkliwej dla strony kary pieniężnej stanowi ewidentne naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zagwarantowanej w art. 10 § 1 k.p.a. Strona mogła być zaskoczona okolicznością, że w trakcie procesu kontroli, która trwała niecałe 2 godziny, otrzymała kilka zawiadomień o wszczęciu postępowań, kilka decyzji o wymierzeniu kar w wysokościach przekraczających zdecydowanie jej zarobki.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1515/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ wydając decyzję w I instancji bezpośrednio po przeprowadzeniu kontroli naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, podczas gdy strona na każdym etapie postępowania, w tym również na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, miała zapewniony czynny udział.
Na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu organ postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2012 r. z uwagi na naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, podczas gdy ewentualne naruszenie art. 10 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mogło mieć żadnego, a tym bardziej istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec czego nie uzasadniło uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i zastosowania środków przewidzianych w art. 135 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że ustawodawca w art. 10 § 1 k.p.a. nie określa czasu na wypowiedzenie się strony w postępowaniu i nie uzależnia możliwości wydania decyzji od upływu określonego terminu. Nie ma więc żadnych przeszkód, aby decyzja nakładająca karę pieniężną mogła zostać wydana w tym samym dniu, co przeprowadzenie kontroli, czy wręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dla urzeczywistnienia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu istotne natomiast będzie zapewnienie stronie możliwość realizacji jej uprawnień do podejmowania czynności procesowych przed wydaniem decyzji. Jeżeli strona rzeczywiście, w czasie poprzedzającym wydanie decyzji, może uczestniczyć w czynnościach procesowych, zapoznać się z tymi czynnościami i wyrazić swoją ich ocenę oraz zgłosić ewentualne wnioski i wyjaśnienia, to o naruszeniu zasady czynnego udziału w postępowaniu nie może być mowy.
W ocenie organu, w toku kontroli, a następnie w toku wszczętego w jej wyniku postępowania administracyjnego skarżący brał czynny udział w przeprowadzonych czynnościach, a także został poinformowany o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, a także o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów. Decyzja nakładająca karę pieniężną została wydana dopiero po wyraźnym złożeniu przez skarżącego oświadczenia, że korzystając z prawa wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego nie składa wyjaśnień. Skarżący nie sygnalizował zamiaru ustosunkowania się do zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego w późniejszym terminie.
Organ podkreślił ponadto, że Sąd I instancji nie podał, jakich czynności skarżący został pozbawiony, ani też nie wykazał, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień w całym postępowaniu administracyjnym i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny niniejszej sprawy, tj. to, że skarżący wykonywał przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej, znajdował potwierdzenie w całokształcie zgromadzonych dowodów, zaś skarżący ani w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podważał wiarygodności zgromadzonych dowodów, nie przedstawił także przeciwdowodów na okoliczności wynikające z protokołu kontroli.
Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., tj. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego, przy czym w tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ zapewnił skarżącemu możliwość udziału na każdym etapie postepowania, w tym również na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego; a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji obu instancji z uwagi na uznanie naruszenia ww. przepisu postępowania (zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przed wydaniem pierwszoinstancyjnej decyzji) pomimo niewykazania w żaden sposób, że to (ewentualne) uchybienie organu w tym zakresie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, tym bardziej istotny.
Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1), przy czym organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2).
Sformułowana w przepisie art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału stron w postępowaniu oznacza, że organ ma obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), ma umożliwić stronom aktywne uczestnictwo w postępowaniu m.in. poprzez dostęp do akt sprawy (art. 73 i art. 74 k.p.a.) oraz umożliwić zgłaszanie wniosków dowodowych (art. 78 k.p.a.), a także umożliwić wypowiedzenie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 k.p.a.). W postępowaniu odwoławczym zasada ta oznacza nałożenie na organ obowiązku powiadomienia pozostałych stron postępowania (w przypadku wielości stron) o wniesieniu odwołania oraz powiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem przed wydaniem ostatecznej decyzji, w szczególności w przypadku, gdy na etapie postępowania odwoławczego było prowadzone dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.).
Tak prowadzone postępowanie stanowi realizację zasady czynnego udziału strony i uchybienie tym standardom może stanowić podstawę uchylenia przez sąd administracyjny decyzji, wszak pod warunkiem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1614/06, LEX nr 418155).
Analiza przebiegu postępowania i podejmowanych w nim czynności przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego – wbrew ocenie Sądu I instancji – prowadzi do wniosku, że organ nie naruszył art. 10 k.p.a.
Z akt sprawy wynika, że w dniu kontroli, tj. w dniu [...] września 2012 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440; dalej u.d.p.) z powodu nieuiszczenia opłaty za przejazd w dniu 21 sierpnia 2012 r. (o godz. 16:48) po drodze krajowej (ekspresowej - S5) na odcinku węzeł S. - węzeł B. B. i jednocześnie został poinformowany o możliwości - w związku ze wszczętym i prowadzonym postępowaniem – wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, zapoznania się z aktami sprawy oraz składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów, w każdym stadium postępowania zgodnie z art. 10 k.p.a. Z możliwości tej w dniu kontroli nie skorzystał, dając temu wyraz w złożonym tego samego dnia oświadczeniu, że: "w nawiązaniu do otrzymanego w dniu [...].09.2012 r. zawiadomienia o wszczęciu postepowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą drogową udokumentowaną protokołem nr [...] – nie składam wyjaśnień".
W tej sytuacji w dniu [...] września 2012 r. organ wydał decyzję o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej, która następnie została zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Na etapie postępowania odwoławczego organ dwukrotnie w piśmie z dnia [...] stycznia i 14 maja 2014 r. zawiadamiał stronę – stosownie do art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a. – o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów (zarówno zgromadzonych w pierwszoinstancyjnym postępowaniu, jak też uzupełnionych w postępowaniu odwoławczym na podstawie informacji pochodzących od firmy obsługującej system elektronicznego poboru opłat viaToll). Z prawa tego skarżący skorzystał prezentując w odpowiedzi na ww. zawiadomienia organu swoje stanowisko w sprawie (pisma z dnia [...] stycznia i [...] maja 2014 r.). W takim stanie rzeczy Główny Inspektor Transportu Drogowego – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – wydał w dniu [...] marca 2014 r. ostateczną decyzję w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
Sekwencja i treść podejmowanych zarówno przez organ, jak i przez skarżącego czynności procesowych wskazuje, że skarżący w rzeczywistości miał zagwarantowaną możliwość czynnego uczestnictwa w postępowaniu. Skarżący – zgodnie z art. 64 § 4, art. 73 § 1, art. 81 k.p.a. - został powiadomiony o toczącym się postępowaniu, możliwości wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszania żądań, prawie do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, był szczegółowo informowany o gromadzonym przez organ w trybie art. 136 k.p.a. materiale dowodowym, w odniesieniu do którego na bieżąco wypowiadał się zgłaszając określone żądania i przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Okoliczności te wskazują na zrealizowanie w postepowaniu zasady określonej w art. 10 k.p.a. Nie sposób się zatem zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że "wręczenie w dacie kontroli zawiadomienia o wszczęciu postępowania i równoczesne wydanie w tej dacie decyzji o nałożeniu dotkliwej dla strony kary pieniężnej stanowi ewidentne naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu".
Abstrahując od faktu, że skarżący w dniu kontroli przed wydaniem pierwszoinstancyjnej decyzji dobrowolnie zrezygnował ze złożenia jakichkolwiek wyjaśnień w sprawie, to – co należy podkreślić i co zostało powyżej wyjaśnione - w dalszym toku postępowania skarżący niezaprzeczalnie brał czynny udział. Miał bowiem świadomość co do podjętych przez organ na etapie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czynności dowodowych u operatora systemu viaToll i możliwość wypowiedzenia się w tym zakresie, także przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. Z tego powodu – w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie – prawo skarżącego wynikające z art. 10 k.p.a. nie zostało naruszone w postepowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo też – w odniesieniu do zarzutu formułowanego w punkcie 2. petitum skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji stojąc na stanowisku, że organ w postępowaniu naruszył przepis postępowania administracyjnego, tj. art. 10 k.p.a. i uwzględniając z tego powodu skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., winien był dodatkowo wykazać, że naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wpływanie istotne na wynik sprawy to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego, a zatem sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 62/13, LEX nr 1488135; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 1224/13, LEX nr 1595886; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 160/13, LEX nr 1569474).
Takiego wnioskowania Sąd I instancji nie zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, stosownie do przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, Sąd I instancji weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię i ponownie oceni zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).