Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/ Wa 1005/16, oddalił skargę A. S.A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
8 września 2015 r. w B. na drodze krajowej nr [...] (dopuszczalny nacisk osi napędowej 10 t), został zatrzymany do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika siodłowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz naczepy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym Spółka wykonywała przewóz drogowy rzeczy w postaci akcesoriów meblowych ułożonych na paletach (ładunek podzielny) na trasie P.-I. Przewożony ładunek został załadowany na kontrolowany pojazd przez C. Spółka z o.o. w P. W związku z podejrzeniem przekroczenia dopuszczalnych parametrów wagowych kontrolowanego pojazdu dokonano jego ważenia na zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę stanowisku do pomiaru mas i nacisków osi. W toku kontroli stwierdzono, że nacisk osi napędowej wyniósł (po odjęciu 2% i zaokrągleniu do 0,1 t w górę) 10,5 t. Na podstawie uzyskanych wyników stwierdzono, że kontrolowany pojazd był pojazdem nienormatywnym o parametrach wymiarowo-wagowych przewidzianych dla zezwolenia kategorii IV, którego kierujący pojazdem nie okazał.
W wyniku stwierdzenia powyższego naruszenia Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] stycznia 2016 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5 000 zł.
Zaskarżoną decyzją [...] marca 2016 r. GITD, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140 aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137), dalej: "p.r.d.", art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460), dalej: "u.d.p.", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny i wynika z niego, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. GITD wyjaśnił jednocześnie, że w przypadku naruszenia zakazu dotyczącego przewozu ładunku podzielnego pojazdem nienormatywnym, za przejazd takiego pojazdu nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.
Ponadto organ nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. oraz stwierdził, że Spółka nie dostarczyła dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia. Spółka nie wykazała należytej staranności wymaganej od podmiotu trudniącego się zawodowo przewozem, ani nie wykazała braku wpływu na powstanie naruszenia, a między zachowaniem podmiotu wykonującego przejazd a powstałym naruszeniem zachodzi normalny i bezpośredni związek przyczynowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie kontrolowanym pojazdem przewożony był ładunek akcesoriów meblowych na paletach, tj. ładunek będący ładunkiem podzielnym. Oznacza to, że ładunek taki mógł być, zgodnie z przepisami, przewożony bądź pojazdem nienormatywnym na podstawie zezwolenia kategorii I lub II, albo pojazdem normatywnym po podzieleniu przewożonego ładunku na mniejsze, nie powodujące nienormatywności pojazdu. Biorąc zaś pod uwagę parametry pojazdu, a w szczególności uwzględniając kategorię drogi, po której poruszał się kontrolowany pojazd, na przejazd pojazdem nienormatywnym wymagane było zezwolenie kategorii IV nieuprawniające do wykonywania przewozu ładunku podzielnego.
Tym samym, zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły wymaganą kategorię zezwolenia. W konsekwencji powyższego organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie doszło do naruszenia zakazu przewozu ładunku podzielnego pojazdem nienormatywnym na podstawie innego zezwolenia niż zezwolenie kategorii I lub II i nałożyły na Skarżącą karę pieniężną jak za brak wymaganego zezwolenia. Tym samym w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 ani art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.r.d.
Sąd I instancji wskazał również, że odcinek drogi krajowej nr [...], po którym odbywał się przejazd, został zaliczony, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. (Dz.U. z 2015 r., poz. 802), do dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t. Rozporządzenie to stanowi wykonanie dyspozycji art. 7 Dyrektywy Rady nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.Urz.
UE z 2007 r., nr 2, s.478). Zgodnie z tym przepisem dyrektywa ta nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Oznacza to, że prawodawca mógł, w zgodzie z obowiązującym prawem Unii Europejskiej, obniżyć dopuszczalny nacisk na drodze, którą odbywał się przejazd kontrolowanego pojazdu.
Sąd nie dopatrzył się także podstaw do podważenia ustaleń organów z powodu oparcia tych ustaleń na wynikach pomiarów dokonanych wagami SAW 10C/II. Argumentacja Skarżącej nawiązująca do stanowiska Głównego Urzędu Miar, Najwyższej Izby Kontroli i organizacji [...] rozmija się z okolicznościami stanu faktycznego sprawy, gdyż ustalono w niej wyłącznie przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, a nie dopuszczalnej masy całkowitej. Tymczasem z producenckiej instrukcji obsługi wag SAW 10C/II wynika, że jest ona przeznaczona do ważenia nacisku kół i pojedynczych osi pojazdów.
Tym samym zgromadzony w sprawie przy pomocy wag SAW 10C/II materiał dowodowy mógł stanowić podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, zwolnienie od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie może nastąpić wyłącznie poprzez wykazanie wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 104aa ust. 4 p.r.d., które w tej sprawie nie wystąpiły.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie:
- 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 23), dalej k.p.a., poprzez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy mógł stanowić podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz, iż Sąd nie dopatrzył się podstaw do podważenia ustaleń organów z powodu oparcia tych ustaleń na wynikach pomiarów dokonanych wagami SAW lOC/II,
- 2. prawa materialnego, a to art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 128), dalej p.r.d., poprzez błędne przyjęcie, że przepisy prawa przewidują możliwość uzyskania zezwolenia kategorii I i II na przewóz ładunku podzielnego za jaki uznano przewożony ładunek akcesoriów meblowych,
- 3. prawa materialnego, a to art. 64 ust. 2 w zw z art. 64 ust. 3 p.r.d. poprzez b błędne przyjęcie, że biorąc pod uwagę kategorię drogi, po której poruszał się kontrolowany pojazd, wymagane było zezwolenie kategorii IV,
- 4. prawa materialnego, a to art. 144aa ust. 4 p.r.d poprzez błędne przyjęcie, że w omawianej sprawie nie zachodzą okoliczności wynikające z pkt 1) lit. a) i b) ww. ustawy, które umożliwiają uwolnienie się przedsiębiorcy od odpowiedzialności.
Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., jednakże jej uzasadnienie w zasadzie sprowadza się do próby podważenia ustaleń faktycznych.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwie przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny o naruszeniu przez stronę zakazu przejazdu pojazdem nienormatywnym, za które to naruszenie należało orzec karę pieniężną, jak za przejazd bez zezwolenia.
Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.
Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, na gruncie których niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku strona skarżąca upatruje w – niedostrzeżonych jej zdaniem przez Sąd I instancji – deficytach ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że przewożony przez stronę ładunek był podzielny, jak również, że stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu, po zastosowaniu korekty, wynosił 10,5t. W tym miejscu podkreślić należy, że dla postępowania o wymierzenie kary na podstawie p.r.d. protokół ma szczególne znaczenie, bo potwierdza fakty z przeszłości, które w ograniczony sposób mogą być weryfikowane w chwili orzekania.
Zatem z tego faktu wynika szczególna rola protokołu jako dokumentu potwierdzającego ustalenia faktyczne, co oznacza, że wykazane w nim fakty nie mogą być zakwestionowane tylko samym zarzutem, że są niewiarygodne lub nieprawdziwe, skoro nie zostaje zakwestionowana poprawność sporządzenia protokołu. W przypadku naruszenia zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, określonego w art. 64 ust. 2 p.r.d., w świetle art. 140ab ust. 2 p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Ustawodawca nie przewidział w ww. zakresie odrębnej kary za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków podzielnych, lecz wprowadził konstrukcję prawną polegającą na nałożeniu kary jak za przejazd bez zezwolenia, bez sprecyzowania konkretnej kategorii zezwolenia.
Ponadto należy przypomnieć, że z art. 140aa ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (a nie z art. 144aa ust. 4, jak błędne wskazała skarżąca w petitum skargi kasacyjnej), który określa przesłanki egzoneracyjne w sprawach nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.
W sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że przewożony przez stronę w ruchu międzynarodowym ładunek był ładunkiem podzielnym, jak również i to, że stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynosił 10,5 t, to rozważenia wymaga znaczenie okoliczności wymienionych w pkt 1 ust. 4 art. 140aa przywołanej ustawy, a mianowicie dochowania przez stronę należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz braku wpływu na powstanie naruszenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykazanie wymienionych przesłanek wyłączających odpowiedzialność spoczywa na podmiocie, któremu jest przypisywana odpowiedzialność za zaistnienie stanu niezgodnego z prawem, a mianowicie na przewoźniku. To przewoźnik powinien bowiem wskazać okoliczności i dowody potwierdzające, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia, skoro wywodzi z nich określone – korzystne dla siebie – skutki prawne.
W tej mierze, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3602/15) – a pogląd ten należy podzielić – że zachowanie należytej staranności i brak wpływu na powstanie naruszenia przez przewoźnika wiązać należy z właściwą oceną posiadanych informacji o przewożonym ładunku, w tym zwłaszcza w relacji do dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu wynikającej z jego dokumentów rejestracyjnych, a w tym kontekście (nawet) przy nieprzekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu w relacji do nacisku na osie dopuszczalnego na drogach, którymi zamierza wykonywać przewóz. Podmiot wykonujący przewóz powinien więc wykazać, co uczynił dla zapewnienia wykonywania przewozu zgodnie z prawem, oraz że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostać w uzasadnionym przekonaniu, iż nie naruszy prawa (np. dokonał uprzedniego ważenia pojazdu przed rozpoczęciem przewozu lub je nadzorował i posiada na to stosowną dokumentację).
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie wskazał, że o dochowaniu należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem nie świadczy samo spełnianie wymogów technicznych przez pojazdy wykorzystywane do transportu, jak i posiadanie wszelkich uprawnień kierowcy zawodowego, ale spełnienie wszystkich wymogów związanych w wykonywanym przewozem.
Z wyżej przedstawionych powodów omawiane zarzuty kasacyjne należało więc uznać za niezasadne. Z treści art. 183 §1 p.p.s.a. wynika, że NSA dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Należy jednak podkreślić, że NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed Sądem I instancji uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE.
W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić stanowisko tego Trybunału zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C – 127/17. W tym orzeczeniu TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt. 11, 12, 56, 61, 69, 72 i 107 tego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., syng. akt II GSK 412/17).
Jakkolwiek faktem jest, że przejazd w związku z wykonywaniem którego nałożono na stronę karę pieniężną, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym, zaś wskazane orzeczenie TSUE zapadło na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, to jednak za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że orzeczenie to ma dalej idące konsekwencje, albowiem prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja znajduje także zastosowanie do ruchu krajowego.
Z orzeczenia tego jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE.
Jeżeli tak, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że jakkolwiek przywołane orzeczenie Trybunału dotyczyło formalnie transportu międzynarodowego, co determinowane było wnioskiem Komisji, to jednak w kontekście deklarowanych w dyrektywie celów do osiągnięcia dotyczyło wspólnego rynku transportowego UE oraz tej jego zasady, którą jest swoboda konkurencji.
Zasada ta zaś – co należy uznać za oczywiste i co należy podkreślić – stanowi wspólny mianownik wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów.
W związku z powyższym nie do przyjęcia jest taka interpretacja postanowień dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z dyrektywy 96/53. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczaniem pojazdów.
Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. W tym zakresie Trybunał wskazał, że wprawdzie w art. 3 ust. 1 tiret 2 dyrektywy nie ustanowiono wymogu, by państwa członkowskie stosowały w ruch krajowym określone w dyrektywie wspólne normy odnoszące się do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi w odniesieniu do ruchu pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruch w każdym innym państwie członkowskim, to jednak wykładnia pojęcia ruchu międzynarodowego nie może nie obejmować sytuacji, gdy ruch odbywa się tylko na terytorium państwa członkowskiego, bez dokonywania rozróżnień po jakich drogach jest prowadzony. W takich okolicznościach należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt. 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy.
Jest tak dlatego, że wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą.
Biorąc powyższe pod uwagę NSA stoi na stanowisku, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wcześniej wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych.
W ocenie Sądu II instancji nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym dochodziło do wypaczenia regulacji przyjętych w dyrektywie.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.