Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi H. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz orzekł o kosztach.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265; dalej: ustawa o transporcie drogowym lub u.t.d.) oraz załącznika nr 3 lp. 1.1 do ww. ustawy, nałożył na H. Sp. z o.o. w G., karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 20 marca 2013 r. w T. poddano kontroli pojazd marki IVECO będący własnością strony. W wyniku kontroli stwierdzono, że spółka wykonywała przewóz drogowy na potrzeby własne elementów stalowych z Żywca do Gdańska. Pojazd kierowany był przez załogę J.P. i H.B. W związku ze stwierdzonymi w toku kontroli naruszeniami wszczęto postępowanie mające na celu ustalenie, czy strona spełnia wymagania ustawy o transporcie drogowym w zakresie wykonywania transportu na potrzeby własne.
Organ I instancji ustalił, że kierowca H.B. nie jest pracownikiem spółki H., lecz świadczy usługi na podstawie umowy zlecenia zawartej w dniu 22 lutego 2013 r. pomiędzy nim a spółką. Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, jednym z warunków, jakie musi spełniać przewóz na potrzeby własne jest, aby pojazdy samochodowe używane do przewozu były prowadzone przez przedsiębiorcę, lub jego pracowników. Powołując się na treść art. 2 Kodeksu pracy organ stwierdził, że ww. warunek nie został spełniony, tym samym kontrolowany przewóz mógł być wykonywany jedynie na podstawie licencji na wykonywanie transportu, której wykonujący przewóz nie posiadał, w związku z czym na spółkę nałożono karę w wysokości 8.000 zł.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia 19 września 2013 r., na podstawie art. 5 ust.
1. art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r., poz. 567; dalej: ustawa zmieniająca) oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na definicje przewozu na potrzeby własne i transportu drogowego zawarte w art. 4 pkt 3 i pkt 4 ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że bezspornym jest, iż strona w dniu kontroli wykonywała krajowy niezarobkowy przewóz drogowy rzeczy. Wskazał, że w dniu kontroli pojazdem kierowali kierowcy w załodze, co wynika z treści ich zeznań. Organ przywołał również definicję "załogi kilkuosobowej", która zawarta jest w art. 4 lit. o Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1; dalej: rozporządzenie (WE) nr 561/2006). Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że spółka nie dopełniła warunku określonego w art. 4 pkt 4 u.t.d., ponieważ H.B. nie był w dniu kontroli drogowej pracownikiem strony.
Odnosząc się z kolei do wprowadzonej ustawą zmieniającą z dnia 5 kwietnia 2013 r. zmiany art. 5 u.t.d., na skutek czego wymóg posiadania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy zastąpiono wymogiem posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika, organ stwierdził, że stan faktyczny zaistniały w czasie kontroli obecnie sankcjonowany jest jako wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. rozpoznając skargę strony wniesioną na tę decyzję uznał, że skarga jest zasadna, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na aprobatę. Stwierdził, że podstawę materialnoprawną obu decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006, w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, tj. w dniu 20 marca 2013 r., nie zaś w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Następnie wskazał, że organy administracji obu instancji uznały, że strona nie wykonywała przewozu na potrzeby własne, gdyż jeden ze znajdujących się w pojeździe kierowców, tj. H.B., nie był pracownikiem skarżącej – spółka zawarła z nim w dniu 22 lutego 2013 r. umowę zlecenia, na podstawie której H.B. zobowiązał się w terminie od dnia 25 lutego 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. świadczyć osobiście usługi polegające na transporcie materiałów i wyrobów wskazanych przez skarżącą. H.B. w chwili zatrzymania pojazdu do kontroli nie prowadził wprawdzie pojazdu, jednakże fakt, że znajdował się w załodze dwuosobowej z drugim kierowcą wskazywał w ocenie organów na to, że wykonywał on na rzecz skarżącej przewóz drogowy, który tym samym nie spełniał przesłanek przewozu na potrzeby własne. Dochodząc do takiego przekonania organy wskazały na wymienioną w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym przesłankę, że pojazdy samochodowe używane do przewozu na potrzeby własne są prowadzone przez przedsiębiorcę, lub jego pracowników.
Organy odwołały się przy tym do legalnej definicji pojęcia pracownika zawartej w art. 2 Kodeksu pracy, co w sytuacji, gdy ustawa o transporcie drogowym nie zawiera w swoich przepisach definicji pojęcia "pracownik", Sąd I instancji uznał za prawidłowe. Stanowiska tego nie kwestionuje również strona skarżąca.
Dalej WSA przypomniał, że warunkiem uznania przewozu za wykonywany na potrzeby własne jest m.in. ustalenie, czy samochód prowadzony jest przez pracownika przedsiębiorcy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że obaj kierowcy: J.P. i H.B. prowadzili pojazd w załodze dwuosobowej w ramach jednego kontrolowanego zadania przewozowego. Sąd I instancji zauważył, że takie stwierdzenie organu nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy, w szczególności nie potwierdzają tego wyjaśnienia złożone przez obu kierowców w dniu 20 marca 2013 r. J.P. zeznał, że: "Pojazd prowadziłem w załodze z H.B.", z kolei H.B. zeznał, że: "Pojazd prowadził J.P., z którym jechałem w załodze". W żadnym z przytoczonych fragmentów zeznań nie stwierdzono wprost, że H.B. prowadził pojazd. Zdaniem Sądu wniosku takiego nie można zaś było wyprowadzić z samego faktu, że kierowcy zeznali, iż wykonują przewóz w załodze.
Mając na uwadze, że ww. okoliczność ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, obowiązkiem organów orzekających w sprawie było bezsporne ustalenie, czy H.B. prowadził przedmiotowy pojazd w ramach kontrolowanego zadania przewozowego, co było przecież możliwe poprzez dokonanie odczytu zapisów na wykresówce tachografu lub karcie kierowcy.
Uwzględniając powyższe Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji uchybiły ciążącym na nich z mocy art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.) obowiązkom wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
WSA wskazał natomiast, że bezsporne jest, iż w sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Zakres przedmiotowy tego rozporządzenia obejmuje każdy przewóz drogowy wykonywany pojazdem (zespołem pojazdów), którego dopuszczalna masa całkowita przekracza 3,5 tony w odniesieniu do przewozu drogowego rzeczy (art. 1 ust. 2 lit. a). Jak wynika z akt sprawy, dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu wynosi 11900 kg. Tym samym za niezasadne uznał WSA zarzuty skarżącej o braku ustaleń co do określenia masy całkowitej pojazdu.
Końcowo WSA podkreślił, że błędem ze strony organu odwoławczego było powoływanie się na przepisy prawa materialnego nieobowiązujące w dacie kontroli, tj. przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2013 r. w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 5 kwietnia 2013 r. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy z uwagi na nieistotne dla rozstrzygnięcia różnice pomiędzy starą a nową regulacją.
Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ naruszył obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a ponadto poprzez bezpodstawne założenie przez Sąd, że organ I instancji, nie ustalił w sposób bezsporny, czy kierowca H.B. prowadził pojazd w ramach kontrolowanego zadania przewozowego, podczas gdy w ocenie organu nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów w postaci analizy zapisów z urządzenia rejestrującego zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny (w szczególności dowody z przesłuchania świadków, w tym kierowcy H.B.) i pozwalał, tak jak stwierdził to organ, na bezsporne ustalenie, że kierowca ten prowadził pojazd w ramach kontrolowanego zadania przewozowego i gdy art. 80 k.p.a. ustanawia zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego, nie krępując organu co do sposobu oceny poszczególnych dowodów, a art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. w związku z art. 4 lit. o rozporządzenia (WE) nr 561/2006, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że sformułowania "wykonywanie przewozu w załodze" nie można utożsamiać z faktem prowadzenia pojazdu przez kierowcę w ramach danego zadania przewozowego.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnej wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tzn. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ze skutkiem mającym istotny wpływ na wynik sprawy opiera się na twierdzeniu, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że organy nie zebrały kompletnego materiału dowodowego i nie ustaliły w sposób bezsporny, czy kierowca H.B., niebędący pracownikiem skarżącej spółki, prowadził pojazd w ramach kontrolowanego zadania przewozowego, natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. w zw. z art. 4 lit. o rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez przyjęcie, że sformułowania "wykonywanie przewozu w załodze" nie można utożsamiać z faktem prowadzenia pojazdu przez kierowcę w ramach danego zadania przewozowego. Zarzuty te są wobec siebie komplementarne, gdyż zakres koniecznego postępowania dowodowego wyznaczają właśnie ww. normy prawa materialnego.
Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 3 u.t.d. transport drogowy to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy. Określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4, a także działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Z kolei, w myśl art. 4 pkt 4 "niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne – to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione, albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych."
Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że w dniu 20 marca 2013 r., spółka H. wykonywała przewóz drogowy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, dokonując przewozu elementów stalowych z Żywca do Gdańska.
W chwili zatrzymania pojazdu do kontroli kierował nim J.P., w pojeździe znajdował się również drugi kierowca – niebędący pracownikiem Spółki – H.B. Obaj kierowcy zostali przesłuchani, J.P. zeznał: "Pojazd prowadziłem w załodze z H.B.", zaś H.B. (co szczególnie podkreślił Sąd I instancji) stwierdził: "Pojazd prowadził J.P., z którym jechałem w załodze".
Stosownie do treści art. 4 lit. o rozporządzenia nr 561/2006, zawierającego definicję pojęcia "załoga kilkuosobowa", oznacza "sytuację, w której w trakcie każdego okresu prowadzenia pojazdu pomiędzy dwoma kolejnymi dziennymi okresami odpoczynku, lub pomiędzy dziennym okresem odpoczynku a tygodniowym okresem odpoczynku, w pojeździe przebywa co najmniej dwóch kierowców w celu prowadzenia pojazdu. Przez pierwszą godzinę obsady kilkuosobowej obecność innego kierowcy lub kierowców jest fakultatywna, ale przez pozostałą część tego okresu jest obowiązkowa."
Należy więc zgodzić się z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej, że w świetle tego przepisu stwierdzenie "jazda w załodze", jak to zeznali obaj kierowcy, może być rozumiane tylko zgodnie z ww. definicją legalną. Kierowca zeznając, że "jedzie w załodze" odwołuje się wprost do terminu z rozporządzenia nr 561/2006, co oznacza, że ma świadomość, że znajduje się w pojeździe w celu prowadzenia pojazdu, pozostając w dyspozycji. Prawidłowe rozumienie art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d., zgodnie z którym jednym z warunków wykonywania przewozu na potrzeby własne jest prowadzenie pojazdu przez przedsiębiorcę lub pracowników, w przypadku wykonywania zadania przewozowego przez "załogę" kierowców powinno zatem uwzględniać treść art. 4 lit. o rozporządzenia nr 561/2006.
Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że "prowadzenie pojazdu" w świetle art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. to tylko kierowanie pojazdem – w czasie lub do momentu kontroli drogowej. Trafna jest natomiast, interpretacja, iż prowadzenie pojazdu oznacza również prowadzenie pojazdu w załodze, co oznacza, że w pojeździe przebywa co najmniej dwóch kierowców – w celu prowadzenia tego pojazdu, chociażby nawet jeden z nich nie kierował pojazdem do chwili kontroli. Dla uznania, że spełnione są warunki wykonywania przewozu na potrzeby własne, w rozumieniu art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d., każdy z kierowców musi być pracownikiem podmiotu wykonującego przewóz.
Wobec takiego, prawidłowego rozumienia wymienionych przepisów, zbędne było dalsze prowadzenie postępowania dowodowego w kierunku wskazanym w zaskarżonym wyroku. Zgromadzone dowody w postaci zeznań kierowców, którzy oświadczyli do protokołu, że zatrzymanym do kontroli pojazdem był wykonywany przewóz drogowy na potrzeby własne firmy H. Sp. z o.o., a oni jechali ze sobą "w załodze", były wystarczające do dokonania oceny, czy przewóz ten jest zgodny z warunkami przewozu na potrzeby własne określonymi w ustawie o transporcie drogowym, co organy uczyniły, prawidłowo stosując art. 80 k.p.a.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że Sąd I instancji orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. błędnie stwierdził naruszenie przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Uznając za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę wyrażone wyżej stanowisko.