Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1396/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 23 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 44/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "U. P." spółki z o.o. we W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z [...] września 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz spółki koszty postępowania sądowego.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z [...] czerwca 2007 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z [...] kwietnia 2007 r. nakładającą na "U. P." spółkę z o.o. we W. szereg obowiązków w zakresie prawidłowego oznakowania produktów. Wśród nich m.in.:

w pkt 2a – "zapewnienie prawidłowego oznakowania preparatu pn. >>[...]<< w zakresie zmiany nazwy handlowej w zakresie członu >>kaszel<< sugerującego działanie lecznice produktu" oraz w pkt 3a – "zapewnienie prawidłowego oznakowania preparatu pn. >>[...]<< w zakresie zmiany nazwy handlowej w zakresie członu >>kaszel<< sugerującego działanie lecznicze produktu".

Obowiązki miały zostać wykonane do 31 sierpnia 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. prawomocnym wyrokiem z 29 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 396/07, oddalił skargę spółki "U. P." na wskazaną decyzję.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. [...] kwietnia 2008 r. skontrolował czy spółka wykonała nałożone obowiązki. Z protokołu kontroli wynika, że pierwotne nazwy handlowe wymienionych wyżej produktów zostały zmienione na: "[...]" i "[...]". W ocenie kontrolerów obowiązki z pkt 2a i 3a nie zostały wykonane.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. na podstawie tytułu wykonawczego z [...] maja 2008 r., nr [...], wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji w celu przymuszenia "U. P." spółki z o.o. do wykonania obowiązków z pkt 2a i 3a decyzji z [...] kwietnia 2007 r.

Spółka "U. P." pismem z [...] maja 2008 r. postawiła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z [...] maja 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. odrzucił zarzuty, a Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. po rozpoznaniu zażalenia spółki postanowieniem z [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na postanowienie o odrzuceniu zarzutów zarzucając błędne przyjęcie, że obowiązki nie zostały wykonane.

Postanowieniem z [...] lipca 2008 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W., na podstawie art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.p.e.a." nałożył na spółkę grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obu obowiązków z decyzji. Określił termin zapłaty grzywny na 30 października 2008 r. i stwierdził, że w razie nieuregulowania grzywny, będą nakładane dalsze grzywny.

Spółka U. P. [...] czerwca 2008 r. wniosła zażalenie.

Postanowieniem z [...] września 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a." w zw. z art. 18 u.p.e.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniosła "U. P." sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do czasu rozpatrzenia przez Sąd sprawy ze skargi spółki w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyroku z 23 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 41/11, uchylającego postanowienia o odrzuceniu zarzutów, Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wyrokiem z 23 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylił oba postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia zaznaczając, że czyni to z innych przyczyn niż wskazane w treści skargi. Wyrok został doręczony organowi 13 kwietnia 2011 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że legalność postanowienia z [...] lipca 2008 r. odrzucającego zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym była badana przez WSA oraz Naczelny Sąd Administracyjny a następnie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, WSA wyrokiem z 23 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 41/11, uchylił oba postanowienia o odrzuceniu zarzutów. W tej sytuacji organy egzekucyjne ponownie rozpatrzą zasadność zarzutów postawionych w toku postępowania egzekucyjnego.

Z tego powodu postanowienia przymuszające do wykonania obowiązków z decyzji z [...] kwietnia 2007 r. były przedwczesne i jako takie zostały uchylone.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można dopuścić do sytuacji nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonego decyzją obowiązku, w przypadku braku definitywnego rozwiązania kwestii zasadności zgłoszonych wcześniej zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (dawniej Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W.).

Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię:
2. – art. 119 i art. 122 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie organu I instancji (PPIS we W.) było przedwczesne;
3. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
4. – art. 141 § 1, § 2 i § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.u.s.a." poprzez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej organ stwierdził, że zaskarżony wyrok nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Taką podstawą nie może być inne orzeczenie sądu, które wprawdzie zostało już wydane, ale stronie skarżącej nie są znane motywy rozstrzygnięcia, ponieważ wyrok z uzasadnieniem nie został jej odręczny. Nie istnieje zatem możliwość polemizowania z wyrokiem.

"U. P." sp. z o.o. nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem z [...] czerwca 2011 r. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. uzupełnił skargę kasacyjną o zarzut naruszenia przepisów postępowania przez jego błędną wykładnię:

1. – art. 1a pkt 12b tiret pierwsze, art. 2 pkt 10, art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było przedwczesne – pomimo że strona przeciwna – zobowiązana, nie spełniła obowiązku nałożonego decyzją ostateczną, a określonego w tytule wykonawczym.

Ponadto kasator sprostował oczywistą omyłkę pisarską w pkt 2 skargi kasacyjnej i wyjaśnił, że chodziło o art. 141 § 1, 2 i 4 p.p.s.a. a nie jak błędnie napisano p.u.s.a.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi kasacyjnej wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu wyroku z uzasadnieniem.

Wymagania odnośnie treści skargi kasacyjnej zawarte są w art. 176 p.p.s.a. Jak wynika z powyższego przepisu elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest określenie podstaw kasacyjnych. W doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, że w podstawie kasacyjnej muszą być wskazane konkretne przepisy naruszone przez sąd z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. np. Bogusław Dauter, Bogusaw Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 427, 428 i cytowane tam orzecznictwo).

Z przepisów powyższych wynika, że po upływie 30 dniowego terminu niedopuszczalne jest nie tylko wniesienie skargi kasacyjnej, ale także uzupełnienie elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej polegające na przytoczeniu nowych podstaw kasacyjnych. Uzupełnienie skargi kasacyjnej po upływie terminu do jej wniesienia jest możliwe tylko w odniesieniu do wymogów wymienionych w art. 46 i 47 p.p.s.a.

W sprawie niniejszej termin do wniesienia skargi kasacyjnej upłynął 13 maja 2011 r., zatem podniesienie nowych zarzutów kasacyjnych w piśmie z [...] czerwca 2011 r. było niedopuszczalne. Omawiane zarzuty jako niedopuszczalne uznać należy za nieusprawiedliwione bez merytorycznego badania ich zasadności.

Usprawiedliwione są natomiast zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej z 12 maja 2011 r.

Oceniając ich trafność wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z powyższym uregulowaniem koresponduje art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi m.in., że uzasadnienie wyroku powinno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Mając na uwadze tak określone kryterium kontroli (pod względem zgodności z prawem) sąd administracyjny jest zobowiązany nie tylko wskazać procesową podstawę prawną wyrokowania, ale także określić, które przepisy prawa materialnego i procesowego legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

Zatem, uchylając rozstrzygnięcie organu administracji sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku, aby zadośćuczynić wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., powinien wyjaśnić, które przepisy prawa i jakim działaniem organ naruszył. Brak takiego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku powoduje, że wyrok nie poddaje się kontroli.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji tym wymaganiom nie sprostał, nie wskazał bowiem żadnych przepisów prawa, które naruszył organ wydając postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Uzasadnienie wyroku zdaje się odwoływać do względów słuszności, co w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niedopuszczalne, wobec wyżej wskazanego kryterium kontroli sądowej. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zatem uzasadniony.

Za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 1 i § 2 p.p.s.a., który to zarzut nie został w żaden sposób uzasadniony i nie może być merytorycznie oceniony przez sąd kasacyjny.

Za nieusprawiedliwiony uznać należy również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 119 i 122 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było przedwczesne. Stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów w ogóle nie powołał i nie przeprowadził żadnej ich wykładni, bowiem w swoim rozstrzygnięciu nie odniósł się do żadnych przepisów u.p.e.a. Jak wskazano wyżej nie sposób ocenić przyczyn uznania, że nałożenie grzywny było przedwczesne w świetle przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe, wobec zasadności zarzutu sporządzenia uzasadnienia wyroku, które nie poddaje się kontroli sądowej, wyrok Sądu pierwszej instancji musiał zostać uchylony.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji oceniając działania organu weźmie pod uwagę, że z protokołu kontroli z [...] kwietnia 2008 r., który legł podstaw ustalenia, że obowiązek nie został wykonany i wdrożenia postępowania egzekucyjnego wynika, iż nazwa spornych preparatów została zmieniona na "[...]" i "[...]", a nie jak to przyjął Sąd w części historycznej uzasadnienia "[...]" i "[...]". Mając to na uwadze Sąd oceni postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przy uwzględnieniu zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego zawartych w art. 35 u.p.e.a. oraz sytuacji procesowej, która powstała po wniesieniu zarzutów kwestionujących niewykonanie obowiązku.

Sąd oceni prawidłowość działania organów obu instancji także w świetle treści art. 122 § 3 i art. 17 § 2 u.p.e.a., w sytuacji wniesienia przez stronę zarówno zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym jak i zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji oceni, czy organ brał pod uwagę możliwość wstrzymania postępowania egzekucyjnego i czy wyjaśnił w sposób należyty nieskorzystanie z tej możliwości w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej.

Ocena prawna sprawy wyjaśniona zostanie w uzasadnieniu wyroku z powołaniem stosownych przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.