Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013r. (sygn. akt III SA/Wr 75/13) oddalił skargę E. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. przywołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2012r.
odmawiającą E. M. umorzenia zaległych należności z tytułu:
- 1. składek w części finansowanej przez płatnika:
- a) na jego własne ubezpieczenia, w tym na ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 2002r. do sierpnia 2003r. w kwocie 4.057,68 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2002r. do sierpnia 2003r. w kwocie 1.095,69 zł, Fundusz Pracy i FGŚP za okres od grudnia 2002 roku do sierpnia 2003r. w kwocie 288,84 zł,
- b) na ubezpieczenia ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, w tym na ubezpieczenia społeczne za okres od grudnia 2002r. do sierpnia 2003r. w kwocie 3.178,54 zł, na Fundusz Pracy i FGŚP za okres od grudnia 2002r. do sierpnia 2003r. w kwocie 428,86 zł,
- 2. odsetek od składek na własne ubezpieczenia płatnika składek oraz na ubezpieczenia ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w części finansowanej przez płatnika i przez ubezpieczonych naliczonych na dzień 21.08,2012r. w łącznej kwocie 15.998,00 zł,
- 3. kosztów upomnienia w kwocie 140,80 zł,
- 4. opłaty dodatkowej w kwocie 1.762,00 zł oraz
- 1. składek w części finansowanej przez płatnika na jego własne ubezpieczenia, w tym z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od grudnia 2002r. do sierpnia 2003r. w kwocie 4.057,68 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2002r.
do sierpnia 2003r. w kwocie 1.095,69 zł, na Fundusz Pracy i FGŚP za okres od grudnia 2002r. do sierpnia 2003r. w kwocie 288,84 zł,
- 2. odsetek od ww. składek naliczonych na dzień 21.08.2012r. w kwocie 6.402,00 zł.
Ogółem stanowiło to kwotę 26.950,41 zł. Organ powołał się na dyspozycję art. 28 ust. 1-2 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, według którego należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z tym, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ww. ustawy całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku - Prawo upadłościowe i naprawcze;
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a)wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Organ zapewnił, że w prowadzonym postępowaniu rozważył wszechstronnie przesłanki całkowitej nieściągalności określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. W sprawie rozważeniu podlegały przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3, pkt 4a, pkt 5-6 ustawy. Odnośnie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 4a organ wskazał, że zaległe składki znacznie przekraczają wartość kosztów upomnienia, co sprawia, że przesłanka ta nie została spełniona. Rozpatrując przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy organ wskazał, że wobec zaległości skarżącej na wnioski jej wierzycieli prowadzono postępowania egzekucyjne, które zostały zakończone przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla W. Ś. postanowieniami o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z powodu bezskuteczności.
Z kolei w sprawie zaległości zaewidencjonowanych na koncie rozliczeniowym ZUS było prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, który zwrócił tytuły wykonawcze z informacją, że skarżąca nie mieszka w Polsce pod wskazanym adresem, od 3 lat pracuje za granicą. Uwzględniając to organ rentowy uznał omawiane przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy za spełnione.
Organ wskazał dalej, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji wszechstronnie rozważył przesłanki umorzenia zaległych należności na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Co do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie prowadzi obecnie działalności gospodarczej, nie jest nigdzie zatrudniona, zaś ze składanych oświadczeń wynika, że zamieszkuje u rodziców i wymaga stałej opieki w związku z chorobą. Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką oraz siostrą. Matka skarżącej ma dochód w kwocie 1.800 zł miesięcznie, a siostra nie osiąga dochodów. Ojciec skarżącej współuczestniczy w kosztach utrzymania, ale nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącą.
Wydatki związane z utrzymaniem wynoszą 1980,00 zł (miesięczne opłaty, koszty związane z leczeniem, inne wydatki). Skarżąca posiada inne zobowiązania związane z prowadzoną wcześniej działalnością gospodarczą (działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą została wykreślona z ewidencji z dniem 10 września 2003r.) w wysokości 61.278,13 zł (bez doliczonych odsetek). Skarżąca nie ma możliwości jednorazowej spłaty zadłużenia, stąd przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 organ uznał za spełnioną.
Organ stwierdził dalej, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Nie wykazano bowiem strat materialnych poniesionych w wyniku zdarzeń nadzwyczajnych lub klęsk żywiołowych. Nie można też mówić o zagrożeniu dla dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż obecnie skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej.
Organ ustalił, iż w sprawie nie spełniono również przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Skarżąca powołała się wprawdzie na ciężką sytuację zdrowotną i przedłożyła do sprawy dokumentację medyczną oraz oświadczenie rodziców, że wymaga stałej opieki oraz pomocy osób trzecich, jednakże nie przedłożyła zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego, że choroba uniemożliwia jej osiąganie dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia.
Organ podkreślił w dalszej kolejności, że nawet w przypadku wystąpienia przesłanki umorzenia należności, tj. przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 2 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także ważnego interesu osoby zobowiązanej, określonej w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ nie ma obowiązku udzielenia ulgi. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest bowiem wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym, a interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany.
Akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Umorzenie należności jest zatem instytucją nadzwyczajną.
Z uwagi na to organ stwierdził, że aktualna sytuacja finansowa skarżącej nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia składek, które z uwagi na publicznoprawny charakter, jest rozwiązaniem o charakterze wyjątkowym, uzasadnionym szczególnymi okolicznościami
E. M. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego we W. podnosząc, że narusza ona art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.
Skarżąca powołując się na art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przewidujący możliwość umorzenia należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej, zwróciła uwagę, że określenie "może" nie stanowi jednak o dowolności rozstrzygania przez organ w tej kwestii, zaś w zaskarżonej decyzji organ przekroczył prawnie wyznaczone granice uznania administracyjnego, naruszając powyższy przepis.
E. M. podniosła, że znajduje się w sytuacji finansowej i życiowej, głównie zdrowotnej, uzasadniającej umorzenie zobowiązań, co wykazane zostało w skierowanych do organu pismach. Aktualnie nie posiada środków finansowych pozwalających na zapłatę zobowiązania, a bardzo zły stan jej zdrowia uniemożliwia jakąkolwiek pracę, co potwierdza przedstawiona w trakcie postępowania dokumentacja lekarska. W konsekwencji nawet brak formalnego zaświadczenia o niezdolności do pracy ma znaczenie drugorzędne. Skarżąca cierpi bowiem na schorzenie uniemożliwiające zatrudnienie, co zmusza ją m.in. do rezygnacji z pracy poza granicami kraju. Skarżąca podniosła również, że kilkakrotnie rejestrowała się w urzędzie pracy, a obecny brak rejestracji wynika z braku możliwości przedstawienia w PUP zaświadczenia o okresie składkowym, którego strona nie mogła otrzymać z ZUS, a także z tego, że z uwagi na stan zdrowia wszystkie czynności urzędowe wiążą się dla niej z nadmiernym wysiłkiem.
Ponadto E. M. podkreśliła, że sytuacja zadłużenia wobec ZUS jest przez nią niezawiniona. Doszło do niej na skutek utraty przez skarżącą płynności finansowej i bankructwa działalności gospodarczej z powodu długotrwałego remontu węzła komunikacyjnego w pobliżu prowadzonego przez stronę sklepu. Kwestia ta została w postępowaniu ominięta w sposób nieuprawniony i bezzasadny. Organ natomiast w sposób arbitralny i niejasny orzekł, że powołane we wniosku okoliczności są istotne, ale nie aż tak bardzo, jak trzeba. Stanowisko to zdaniem skarżącej jest błędne, bowiem możność umorzenia zobowiązania winna podlegać obiektywnej ocenie okoliczności przywołanych przez stronę. Tymczasem organ zaniechał jednoznacznego ustalenia, czy sytuacja finansowa skarżącej pozwala na spłatę zaległości wobec ZUS, czy też nie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę E. M. za zasadne uznał przyjęcie przez organ, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy, gdyż choć skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, to po jej stronie są następcy prawni. Skarżąca nie spełniła także przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 4a, gdyż zaległe składki znacznie przekraczają wartość kosztów upomnienia. Biorąc pod uwagę przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy, Sąd za zgodne z ustalonym stanem faktycznym uznał stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że zaległości skarżącej z tytułu składek były przedmiotem bezskutecznego postępowania egzekucyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił bowiem tytuły wykonawcze z informacją, że skarżąca nie mieszka w Polsce pod wskazanym adresem, od 3 lat pracuje za granicą. Egzekucję na wniosek wierzycieli skarżącej komornik sądowy zakończył natomiast postanowieniami umarzającymi te postępowania z powodu bezskuteczności. Uwzględniając to organ uznał więc za spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s.
W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo - rozważając przesłanki umorzenia zaległych należności według rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. - poczynił ustalenia dotyczące sposobu gospodarowania skarżącej, a także posiadanych przez stronę innych zobowiązaniach i na tej podstawie uznał za spełnioną przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1. Organ stwierdził także prawidłowo, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, bowiem nie zostały wykazane straty materialne poniesione w wyniku zdarzeń nadzwyczajnych lub klęsk żywiołowych. Brak jest też zagrożenia dla dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż skarżąca jej nie prowadzi.
Sąd stwierdził w dalszej kolejności, że tak jak to ustalił organ, w sprawie nie zachodzą przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Skarżąca wprawdzie powołała się na ciężką sytuację zdrowotną, przedkładając dokumentację medyczną oraz oświadczenie rodziców, że aktualnie wymaga stałej opieki oraz pomocy osób trzecich, jednak nie przedłożyła zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego, że choroba uniemożliwia jej osiąganie dochodów na spłatę zadłużenia poprzez podjęcie w przyszłości zatrudnienia. Istnieje więc szansa na uzyskanie przez skarżącą stałych dochodów.
Sąd podkreślił, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wobec skarżącej nie orzeczono trwałej niezdolności do pracy. Skarżąca jako osoba młoda, zaledwie 34 letnia, urodzona po dniu 30 września 1973r., zgodnie z art. 24 ust. 1a pkt 85 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.), według stanu prawnego obowiązującego od 1 stycznia 2013r., osiągnie wiek emerytalny po ukończeniu co najmniej 67 lat, czyli za około 33 lata.
Stwierdzenie, że w sprawie zachodzi aktualnie całkowita nieściągalność należności, określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. oraz przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, pozwalało organowi na rozważenie kwestii umorzenia zaległych składek skarżącej. Zaistnienie tych przesłanek stwarza bowiem możliwość umorzenia należności, lecz nie nakłada na organ prawnego obowiązku ich umorzenia. Sąd podkreślił, że to z woli ustawodawcy organy orzekające ZUS mają kompetencję do działania w trybie uznania administracyjnego. W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, nie ocenia także celowości wydanej decyzji, zasad słuszności, czy sprawiedliwości społecznej.
Rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia zaległości na rzecz ZUS należy bowiem do kompetencji jego organów. Sąd nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, czyli do umorzenia należności zgodnie z żądaniem skargi.
Uwzględniając dokonane ustalenia Sąd stwierdził, że organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy.
Bezzasadne i nieudokumentowane są zatem zarzuty strony skarżącej, że organ naruszył w postępowaniu art. 77 § 1 k.p.a. Sąd podkreśla, że organy orzekające nie były obowiązane do badania przyczyn powstania zadłużenia. Przy badaniu przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. istotna jest ocena aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej osoby zobowiązanej, a nie przyczyny powstania zaległości, zawinione czy subiektywnie niezawinione, które nie zostały przewidziane jako samodzielna przesłanka umorzenia należności (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 832/10).
Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego, organy obu instancji prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy.
Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz powołuje się na prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się Prezes ZUS utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącej umorzenia należności z tytułu składek. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącej. Znalazło to oparcie w materiale dowodowym sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organy wskazały, że zebrany materiał dowodowy nie przemawia za umorzeniem należności. Organy wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącą okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody. Biorąc pod uwagę podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sformułowano wnioski mieszczące się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).
Podnosząc, że sytuacja skarżącej została zbadana, a organ uwzględnił wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uznał, że brak jest podstaw do przypisania znamion dowolności dokonanej w sprawie ocenie. Uwzględniając wyjątkowy charakter instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu, kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone. Podjęta decyzja mieściła się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez organ naruszone.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. M. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organy obu instancji,
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez stronę zarzutów sposób lakoniczny, ogólnikowy, podczas gdy uzasadnienie odnosić się powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów, a nadto w sposób pełny i wszechstronny zarzuty te rozważać,
- 3) art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. - przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Z treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może zatem z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze - wad orzeczenia sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu administracyjnego w jego całokształcie, skoro w myśl art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Oznacza to, że granice kontroli kasacyjnej wyznacza strona postępowania kasacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1058/06, publ. zbiór Lex nr 323453).
W niniejszej sprawie przedstawienie powyższych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, jeśli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej.
Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie się podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać na przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.
W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej wskazała na uchybienie art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niewłaściwej ocenie stanu faktycznego sprawy, niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi.
Wbrew stanowisku skarżącej nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. naruszenia wyżej wskazanego przepisu, gdyż Sąd ten wziął pod rozwagę cały materiał dowodowy, w tym również dowody przedłożone przez skarżącą. Nie została zatem naruszona zasada z omawianego przepisu - orzekania przez sąd w granicach sprawy administracyjnej, gdyż żadna z przesłanek możliwości umorzenia należności z tytułu składek, przewidziana w art. 28 u.s.u.s., nie została w zaskarżonym wyroku pominięta. W tej mierze stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., mógłby być uznany za uzasadniony w sytuacji wykazania przez autora skargi kasacyjnej, że rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo w sytuacji wykazania - co nie wynika jednak ze skargi kasacyjnej - że w kontrolowanym postępowaniu popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd administracyjny powinien był je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów skargi.
Zauważyć należy, że zarzuty skargi E. M. wobec decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. koncentrowały się na dwóch okolicznościach, tj. na ciężkiej sytuacji zdrowotnej uniemożliwiającej jej podjęcie zatrudnienia oraz na przyczynie powstania zaległości w opłacaniu składek, które - w ocenie skarżącej - przemawiać miały za zastosowaniem w sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
i umorzeniem należności z uwagi na ważny interes zobowiązanej. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że brak jest orzeczenia, z których wynikałaby niezdolność E. M. do pracy, a tym samym brak perspektyw na uzyskanie przez stronę samodzielności finansowej. Stanowisko to stanowi potwierdzenie słuszności stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Z kolei dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego E. M. powołała się na niezawionone przez nią okoliczności powstania zaległości. Podkreślić należy, iż rozpoznające wniosek o umorzenie należności z tytułu składek organy nie były zobowiązane do czynienia ustaleń w tym zakresie, bowiem przyczyny nieuiszczenia należnych składek nie stanowią przesłanki umożliwiającej umorzenie należności z tego tytułu, o których stanowi ustawodawca w przepisie art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r.
W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić nadto należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone w sprawie z wniosku E. M. postępowanie administracyjne pod kątem nakładającego obowiązek wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego przepisu art. 77 k.p.a.
Okoliczność, że strona nie godzi się z wnioskami wyciągniętymi z oceny dowodów zebranych w sprawie nie znaczy, iż dowody te nie zostały wyczerpująco rozpatrzone.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zauważyć należy, że kasator nie wskazał w sposób jednoznaczny przepisów prawa procesowego, których naruszenia dopuścił się organ, a których Sąd I instancji nie dostrzegł, a powinien. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. mimo braku skutecznego ich powiązania z przepisami p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez WSA i uznał, zawarty w niej zarzut w istocie dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Kasator stwierdził w uzasadnieniu, że naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego nastąpiło przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowej zasady postępowania określonej w art. 77 k.p.a.
Postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia wyżej wymienionego przepisu byłoby zasadne, gdyby Sąd ten stwierdził naruszenie przez organ przepisów k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie zastosował się do dyspozycji normy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów k.p.a., sam zaś przy rozpoznawaniu sprawy nie stosował ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. odnosi się do obowiązku organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który w niniejszej sprawie został prawidłowo zrealizowany, gdyż materiał dowodowy zgromadzono w sposób wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.
Kasator poza polemiką z ww. ustaleniami nie wskazał, co zostało pominięte w ustaleniach faktycznych lub czego zabrakło do uznania, iż możliwe jest wydanie końcowego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania. Organ przeanalizował dokładnie sytuację finansową skarżącej i odniósł ją do przepisów art. 28 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. Ustaleniami objęto wszystkie przychody i wydatki gospodarstwa domowego skarżącej podane w złożonych przez nią oświadczeniach.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu nie wymieniono przepisu prawa materialnego, którego naruszenia miał dopuścić się Sąd pierwszej instancji.
Kasator naruszenia przywołanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. upatruje jedynie - podobnie jak w zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - w nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania. Skoro przywołane wyżej przepisy mają charakter blankietowy, wymagający każdorazowego wskazania jakie przepisy prawa zostały naruszone, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji, a skarga kasacyjna w ogóle ich nie wskazuje, to Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na nieprecyzyjność zarzutów - uniemożliwiającą merytoryczne się do nich odniesienie - uznał je za nieuzasadnione.
W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez stronę zarzutów w sposób lakoniczny, ogólnikowy, podczas gdy uzasadnienie odnosić się powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów, a nadto w sposób pełny i wszechstronny zarzuty te rozważać,
Art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Wynika z tego również i taki wniosek, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji. Poza tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako dotyczący braku lub niedostatecznego rozwinięcia prawem przewidzianych składników uzasadnienia wyroku, nie jest skutecznym narzędziem podważania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dokonywanych przez organy administracji publicznej.
Skarżąca w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnosi, że Sąd I instancji nie rozważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności dotyczących jej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej w kontekście spełnienia przesłanek dotyczących umorzenia należności. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu I instancji akceptujące ocenę ustaleń faktycznych dokonanych przez ZUS dotyczących jego sytuacji. Skarżąca przedstawia własną ocenę okoliczności faktycznych.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił dokonaną przez ZUS ocenę ustaleń faktycznych i zgromadzonego materiału dowodowego, a także ocenę prawną co do przyjętego przez organ rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żadnym jego zakresie nie uniemożliwiła skarżącej sformułowania w sposób prawidłowy zarzutów co do przyjętej przez Sąd oceny ustaleń faktycznych, jak i oceny prawnej, a także nie uniemożliwiła kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na odstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
- - ---------------------- 10 13 11