Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1404/19

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lipca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 390/19, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę D. K. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2018 r. około godziny 19:15 w W. na ul. [...] przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki T. którym kierował skarżący. Kontrolę pojazdu przeprowadzili funkcjonariusze Policji. W trakcie kontroli ustalono, że ww. pojazdem przewożono dwie osoby, które zostały wylegitymowane. Pasażerowie oświadczyli, że zamówili usługę przewozu osób T. w W. z ul. [...] na ul. [...]. Za przewóz pobrano opłatę w wysokości 8 zł z karty płatniczej. Kierowca okazał do kontroli min. dowód rejestracyjny pojazdu wraz z potwierdzeniem ubezpieczenia OC, paszport, zaświadczenie o utracie lub uszkodzeniu dowodu osobistego.

Jednocześnie, Skarżący jako kierowca nie okazał wypisu z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani wypisu z licencji. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Ponadto, sporządzono notatkę urzędową, wykonano dokumentację fotograficzną pojazdu oraz dokumentację kserograficzną okazanych dokumentów. Skarżący nie podpisał protokołu kontroli. W protokole w miejscu na podpis kierowcy znajduje się adnotacja: odmowa podpisu i odebrania.

Decyzją z [...] września 2018 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego dwie kary pieniężne, każda po 8.000 złotych – łącznie 16.000 złotych, którą ostatecznie - zgodnie z art. 92a ust. 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; dalej jako: "u.t.d.") ograniczył do kwoty 10.000 złotych. Organ wskazał, że kary nałożył na podstawie art. 5b u.t.d. w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz na podstawie art. 18 ust. 4a u.t.d. w zw. z lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w tym przepisie, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.

Na skutek odwołania skarżącego, decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych.

Skarżący na powyższą decyzję złożył skargę do WSA w W.. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustalony w tym zakresie przez organ stan faktyczny, stanowiący podstawę skarżonego rozstrzygnięcia, nie budził wątpliwości Sądu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego (protokołu kontroli; wyjaśnień pasażerów; notatki urzędowej, dokumentacji fotograficznej) jednoznacznie wynikało, że w chwili przeprowadzenia kontroli drogowej Skarżący wykonywał odpłatny przewóz pasażerów na terenie W. pojazdem posiadającym 5 miejsc siedzących łącznie z kierowcą. Przedmiotowy kurs został zamówiony za pomocą aplikacji T., a następnie została zapłacona kwota 8 zł za ów przejazd. Z akt sprawy wynikało także, czego Skarżący nie kwestionuje, że nie posiadał on licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.

Zdaniem Sądu nie było żadnych przesłanek, aby zakwestionować fakt, że podmiotem wykonującym skontrolowany przewóz był Skarżący, i że w tym zakresie działał on we własnym imieniu, na swoją rzecz, w szczególności, że skarżący na potwierdzenie swego stanowiska, nie przedstawił w istocie żadnego dowodu, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również obecnie przed Sądem mimo, że został pouczony przez organ pierwszej instancji m.in. o treści art. 92c u.t.d. i wezwano go do złożenia wszelkich dokumentów mających lub mogących mieć wpływ na jego odpowiedzialność za stwierdzone w czasie kontroli naruszenia.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w W. złożył skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, naruszenie:

1. I. prawa materialnego w postaci:
2. 1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art, 5 b u.t.d. w zw. z Ip. 1.1. załącznika nr 3 do w/w ustawy, polegające na wymierzeniu Skarżącemu kary w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez Skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d. (głównie ze względu na to, że czynności Skarżącego kasacyjnie nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej);
3. 2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4 a b u.t.d. w zw. z Ip. 2.10 załącznika nr 3 do w/w ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie T., świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;
4. 3) niewłaściwego zastosowania art. 92 a ust 1 i 6 u.t.d. w zw. z Ip. 1.1 oraz Ip. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy, w zw, z 4 pkt. 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez Skarżącego;
5. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
6. 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako: "k.p.a.") w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności
7. a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,
8. b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;
9. c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;
10. d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;
11. e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. Jednocześnie wskazuję, że w/w naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w W. pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne;
12. 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności;
13. a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynność stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,
14. b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;
15. c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;
16. d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;
17. e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz 185 § 1 p.p.s.a., Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 wniósł o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z akt sprawy wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.t.d. w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. oraz wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji, stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA zaakceptował przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną skutkującą przypisaniem skarżącemu popełnienia deliktów, za które należało nałożyć na stronę kary pieniężne ograniczone do wysokości 10.000 zł.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr [...]; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr [...]). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013r., II GSK 2321/13). Wyjaśnić należy, że to, iż skarżąca nie zgadza się z dokonanymi w sprawie przez organy ustaleniami i oceną materiału dowodowego zaaprobowanymi przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisu określającego wymogi formalne uzasadnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu pierwszej instancji spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z tym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu.

W ocenie NSA brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut opisany w punkcie II podpunkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia i ocenę zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego. W oparciu o protokół kontroli, wyjaśnienia pasażerów, notatki urzędowe i dokumentację fotograficzną organ trafnie ocenił a Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował, że skarżący kasacyjnie w chwili kontroli wykonywał usługę okazjonalnego przewozu osób, w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. W tym stanie rzeczy nie było wątpliwości, że skarżący zrealizował usługę przewozu odpłatnie na własny rachunek. Oznacza to, że nie zachodziła potrzeba sprawdzania czy skarżący prowadził działalność gospodarczą, czy też jej nie prowadził, tym bardziej, że zarzut ten został podniesiony dopiero w skardze.

W tych warunkach kwestionowanie powyższych ustaleń faktycznych przez skarżącego w skardze kasacyjnej należało uznać za bezskuteczne.

W ocenie NSA nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Z treści art.4 pkt 11 u.t.d. wynika bowiem, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji określonej w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. Licencja ta nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), a specjalnym rodzajem licencji, jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, której udzielenie wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d.

Wykonywanie przewozu osób bez wymaganego zezwolenia lub bez wymaganej licencji, oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego, które określają przepisy art. 18 ust. 4a z zastrzeżeniem przewozów określonych w art. 18 ust. 4b u.t.d., podlega karze pieniężnej w wysokości 10000 zł, zgodnie z art.92a ust.1-6 u.t.d. w związku z Ip. 1.1 i Ip. 2.10 załącznika numer 3

Skarżący wykonywał kontrolowany przewóz osób, który mieścił się w definicji transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, bez względu na to, czy prowadził zarejestrowaną działalność gospodarczą, czy też nie był podmiotem gospodarczym.

Natomiast okoliczność, że skarżący korzystał przy wykonywaniu przewozu pasażerów z aplikacji T., nie pozbawiło tego przewozu przymiotu okazjonalnego w rozumieniu ustawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.