Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] marca 2004 r. skarżąca Z. S. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm., dalej u.s.u.s.).
Decyzją z dnia [...] września 2004 r. o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 20 lipca 2004 r. Wskazał, iż po ponownej analizie przedłożonej dokumentacji nie znalazł podstaw do umorzenia należności. Stwierdził, że wnioskodawczyni nie przedłożyła nowych dowodów mogących umożliwić pozytywne rozpatrzenie jej odwołania.
Z. S. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na to, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję działając we własnym imieniu, nie mając ku temu podstaw prawnych. Sąd podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną – osobą prawną wykonującą swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek przez wydanie decyzji. Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Z treści decyzji wynika natomiast jednoznacznie, że została ona wydana właśnie przez Prezesa Zakładu, działającego we własnym imieniu.
W ocenie Sądu brak jest zaś jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład.
W ocenie Sądu, art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Również w świetle art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a. było brak możliwości zastosowania tegoż przepisu. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministrów, którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów.
Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak tak regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżania decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym. Każdy ma prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Sąd wskazał art. 123 u.s.u.s. który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że ustawa stanowi inaczej. Do postępowania w sprawach o umorzenie stosuje się art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2)
Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. zostały określone w art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 66 ust 1 u.s.u.s. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne.
Sąd mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że zasadne jest na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 132 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności decyzji.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
Skargę kasacyjną oparł na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez WSA, iż zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o normę prawną zawartą w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na naruszenie zdaniem Sądu przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów k.p.a. dotyczących właściwości rzeczowej, tj. art. 20, art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 3 u.s.u.s. w zakresie wydawania przez Prezesa ZUS – ponownie rozpoznającego sprawę zakończoną w I-szej instancji decyzją Zakładu, decyzji w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (zdrowotne),
- 2. naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegającym na nieprawidłowym wykonaniu obowiązków Sądu (stwierdzającego, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości) – określenia organu właściwego tj.:
- a) błędnym przyjęciu, iż Minister Polityki Społecznej w oparciu o art. 66 ust. 2 w zw. z art. 123 u.s.u.s. oraz art. 17 k.p.a. pełni funkcję organu odwoławczego w sprawach decyzji odmawiających umorzenia składek wydawanych przez Zakład (jego organy),
- b) błędnym przyjęciu, iż Prezes ZUS nie jest uprawniony do weryfikacji decyzji w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przy zastosowaniu normy prawnej zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również na sprzeczność istotnych Sądu z treścią zebranego materiału dowodowego tj. przyjęciu przez Sąd, iż decyzja z dnia 20 lipca 2004 r. została wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy faktycznie została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.
Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów.
W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.