Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 141/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 541/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2018 r. nr KOC 3000/Dr/17 w przedmiocie kary pieniężnej w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 5 026 (pięć tysięcy dwadzieścia sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 20 listopada 2016 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim Reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli sporządzono protokół. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 29 listopada, 7,22,29 grudnia 2016 r., 3,9,11,17,20,23 stycznia, 2,7,9 lutego 2017 r. potwierdziły funkcjonowanie reklamy.

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2017 r., organ I instancji, wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 46.949,10 zł. za zajęcie pasa drogowego w dniach od 20 listopada 2016r.do 9 lutego 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy [...] o powierzchni 17,35 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przy naliczaniu kary kierował się treścią art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, ze zm., zwanej dalej: "u.d.p.").

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 18 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i uznało zarzuty Skarżącej za bezzasadne. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 40 u.d.p. i wskazał, że umowa dzierżawy nie dawała Spółce uprawnienia do zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a organ I instancji prawidłowo wyznaczył przebieg pasa drogowego w rejonie ul. [...] w W. W ocenie organu decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, a jej wydanie limituje wskazanie zobiektywizowanych przesłanek (zajęcie powierzchni pasa drogowego, okresu zajęcia, podmiot który dokonał zajęcia) i nie ma potrzeby badania przyczyn bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Kwestia granic pasa drogowego została prawidłowo ustalona za pomocą wykonania wydruku z elektronicznej mapy terenu oraz wydruku ze zdjęcia satelitarnego, na których oznaczono lokalizację tablicy reklamowej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego terminu wszczęcia postępowania, organ wskazał, że Skarżąca miała prawo zapoznać się z aktami sprawy, ale z własnej woli nie skorzystała z tego uprawnienia. Jednocześnie organ zaznaczył, że żadne przepisy ustawy o drogach publicznych nie rozstrzygają o dopuszczalnym okresie prowadzenia czynności kontrolnych, doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz okresie prowadzenia postępowania.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10, art. 61, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze. zm.), dalej k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji fakt zajęcia pasa drogowego pod reklamę stwierdził dnia 20 listopada 2016 r., bowiem w tym dniu sporządzony został protokół z kontroli pasa drogowego, w którym odnotowano zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...]. Organ ten zawiadomił stronę o tym fakcie w postanowieniu o wszczęciu postępowania dopiero w dniu 1 lutego 2017 r., a następnie wydał decyzję w dniu 5 kwietnia 2017 r., w której wymierzając karę pieniężną za zajęcie pasa przyjął za podstawę jej wyliczenia przyjął okres 82 dni (licząc od dnia pierwszej kontroli tj. od 20 listopada 2016 r. do dnia 9 lutego 2017 r., tj. usunięcia spornej reklamy z obrębu pasa drogowego). Zdaniem Sądu postępowanie organu wskazuje jednoznacznie, że doszło do rażącego naruszenia zasady szybkości postępowania. Zasada szybkości postępowania nakazuje bowiem organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (vide: art. 12 k.p.a.).

Szybkość administracyjnego stosowania prawa jest wartością operacyjną, która sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności. Celem omawianej zasady jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, a zatem omawiana zasada realizuje również postulat niezawodności postępowania administracyjnego (niezawodności wydania decyzji). Niezasadne powstrzymywanie się przez organ od wydania decyzji lub uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy narusza zatem dyspozycję art. 12 § 1 k.p.a.

Sąd wskazał, że zarządca drogi nie ma możliwości miarkowania wysokości należnej kary, dlatego też niezwykle istotne jest prawidłowe ustalenie nie tylko powierzchni reklamy, ale także liczby dni pozostawania reklamy w obrębie pasa drogowego. Organ w tym przypadku nie może dowolnie przyjąć ilości dni zajęcia pasa drogowego, niezależnie od rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, przez nośnik reklamowy. Jednak niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ w dowolny sposób zwleka ze wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej w wyższej wysokości, bo za większą liczbę dni. Takiemu działaniu organu sprzeciwiają się właśnie ogólne reguły postępowania administracyjnego.

Sąd stwierdził, że organ administracji, działając zgodnie z art. 7 k.p.a., stojąc na straży praworządności i będąc zobligowanym do podejmowania również z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes obywateli, powinien w myśl reguły szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), po dokonaniu ustaleń w dniu 20 listopada 2016 r. w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, podjąć bez zbędnej zwłoki z urzędu czynności postępowania, polegające na dokonaniu pomiaru część powierzchni reklamy, która znajdowała się w granicach pasa drogowego, informując jednocześnie o tej czynności Skarżącą.

W ocenie Sądu nie podejmując postępowania administracyjnego bez zbędnej zwłoki, od dnia ustalenia zajęcia przez Skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ I instancji naruszył art. 7, w związku z art. 8 i art. 12 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w pełni zaakceptowało SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, co oznacza pełną aprobatę dla podjętego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ II instancji nie dokonał przy tym żadnej pogłębionej oceny stanu faktycznego sprawy, mimo podniesionych na etapie rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy w tym zakresie zarzutów Skarżącej, jak również orzekając w zmienionym stanie prawnym, w którym (w tym przypadku zapłaty kary pieniężnej) znajdują zastosowanie nowe zasady postępowania administracyjnego, tj.: rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości prawnych i faktycznych, obowiązujące od 1 czerwca 2017 r. (vide: art. 7a i 81a k.p.a.).

W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji jednoznacznie wyjaśni wskazane przez Sąd wątpliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie obliczenia terminu za jaki należy wymierzyć Skarżącej karę za zajęcie pasa drogowego, a następnie dokona jego powtórnej subsumpcji pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Organ zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz SKO w Warszawie poniesionych kosztów postępowania - kosztów wpisu od skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") zarzucił:

1. 1) rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez uchylenie decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji, gdy jako podstawę uchylenia decyzji nakładającej karę Sąd przyjął pozaustawowe kryterium "zbyt dużej zwłoki we wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego",
2. 2) rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z powołaniem się na pozaustawowe kryteria oraz brak konkretnych wskazań, co do dalszego toku postępowania, w szczególności wskazania organom (w tym zarządcy drogi), jaki upływ czasu od pierwszej czynności kontrolnej do wszczęcia postępowania Sąd uznaje za dopuszczalny, a jaki okres Sąd uznaje za niedopuszczalny,
3. 3) rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 12 kpa, poprzez uczynienie z reguł ogólnych postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7, 8 i 12 kpa materialnoprawnej podstawy uwolnienia S. sp. z o.o. do powinności ponoszenia kary pieniężnej - z powodu zbyt długiej zwłoki zarządcy drogi ze wszczęciem postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej, która oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że Sąd I instancji podważył legalność zaskarżonej decyzji przede wszystkim z tego powodu, że za niezgodne z prawem – a w szczególności za niezgodne z art. 12, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. – uznał działanie polegające na zwłoce we wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie w nim reklamy w sytuacji, gdy zaistnienie stanu naruszenia prawa organ administracji ustalił w trakcie wcześniej przeprowadzonej kontroli – to jest trakcie kontroli poprzedzającej datę wszczęcia postępowania w sprawie – a wpływ na wysokość kary pieniężnej nakładanej za wymieniony delikt ma, jak wynika to z art. 40 ust. 12 w związku z ust. 6 ustawy o drogach publicznych, liczba dni zajmowania pasa drogowego.

Tym samym – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – jeżeli organ administracji prowadziłby postępowanie w sprawie w sposób uwzględniający znaczenie zasad ogólnych postępowania wynikających właśnie z art. 12, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., to zdaniem Sądu I instancji kara pieniężna mogłaby być nałożona w niższej wysokości, o czym należałoby wnioskować i na tej podstawie, że strona usunęła reklamę niezwłocznie po zawiadomieniu jej o wszczęciu postępowania w sprawie mimo, że była przekonana, że jej działanie – to jest umieszczenie reklamy w miejscu, z którego została ona usunięta – nie jest niezgodne z prawem.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane powyżej stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zestawieniu z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazaniami co do dalszego postępowania prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw podnosi, na gruncie zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "[...] brak konkretnych wskazań, co do dalszego toku postępowania, w szczególności wskazania [...], jaki upływ czasu od pierwszej czynności kontrolnej do wszczęcia postępowania Sąd ten uznaje za dopuszczalny, a jaki okres [...] za niedopuszczalny".

Odnosząc się w relacji do omawianego zarzutu kasacyjnego do tego aspektu obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., z którego wynika, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania oraz podkreślając, że o konsekwencjach wynikających z tego przepisu prawa trzeba również – jeżeli nie przede wszystkim – wnioskować na podstawie art. 153 p.p.s.a., który pozostaje z nim w ścisłym funkcjonalnym związku, szczególnego zaakcentowania wymaga, że wskazania co do dalszego postępowania – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej, której charakter wiążący musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, i której elementy muszą mieć postać jednoznacznych twierdzeń umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych – powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, to jest tak, aby w ponowionym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd administracyjny uchylił zaskarżony akt, a w konsekwencji, aby doprowadzić do wydania w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Jeżeli przy tym – co w świetle art. 153 p.p.s.a. należy ponownie należy podkreślić – ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy – a więc innymi słowy także sąd, który ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania sformułował – to za nie mniej uzasadniony trzeba uznać wniosek, że potrzeba zapewnienia jednoznaczności, czytelności oraz precyzji komunikatu zawartego w wytycznych (wskazaniach) adresowanych do organu administracji ma przede wszystkim służyć prawidłowemu ich wykonaniu, a co za tym idzie kontroli prawidłowości ich wykonania, a więc innymi słowy możliwości ich wyegzekwowania, a to w celu doprowadzenia do wydania w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Z całą pewnością nie służy, ani też nie sprzyja temu sytuacja, gdy zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postepowania nie spełniają wymienionych wymogów.

A taka właśnie sytuacja wystąpiła, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie.

Z zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania (zob. s.

9) wynika, że "[...] Nie podejmując w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego bez zbędnej zwłoki, od dnia ustalenia zajęcia przez Skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi [...] organ I instancji mógł naruszyć art. 7, w związku z art. 8 i art. 12 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w pełni zaakceptowało SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, co oznacza pełną aprobatę dla podjętego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ II instancji nie dokonał przy tym żadnej pogłębionej oceny stanu faktycznego sprawy, mimo podniesionych [...] w tym zakresie zarzutów Skarżącej, jak również orzekając w zmienionym stanie prawnym, w którym (w tym przypadku zapłaty kary pieniężnej) znajdują zastosowanie nowe zasady postępowania administracyjnego, tj.: rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości prawnych i faktycznych, obowiązujące od 1 czerwca 2017 r. (vide: art. 7a i 81a k.p.a.).

Podobnie w rozpoznawanej sprawie znaczenie mogą mieć także normy zawarte w Dziale IVa k.p.a., dotyczące nakładania kar pieniężnych, a w szczególności norma kompetencyjna, wynikająca z dyspozycji art. 179c tej ustawy.

Podsumowując, Sąd dostrzegł istotne uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, jak również w treści sentencji oraz uzasadnienia skarżonej decyzji w stopniu nieodpowiadającym dyspozycji art. 7, art. 77, 80 i 107 k.p.a., które to okoliczności mogły mieć znaczący wpływ na wynik postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji jednoznacznie wyjaśni wskazane przez Sąd wątpliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie obliczenia terminu za jaki należy wymierzyć Skarżącej karę za zajęcie pasa drogowego, a następnie dokona jego powtórnej subsumpcji pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego."

Abstrahując już nawet od tego, że oceny prawne wyrażone przez Sąd I instancji nie mają – a mieć powinny, skoro mają posiadać walor wiążący – jednoznacznych i kategorycznych twierdzeń umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, o czym wnioskować trzeba na tej podstawie, że według tego Sądu "[...] organ I instancji mógł naruszyć art. 7, w związku z art. 8 i art. 12 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy [...]" – a więc, albo naruszył, albo nie naruszył – o braku jednoznaczności, czytelności oraz precyzji komunikatu adresowanego do organu administracji w przywołanych wytycznych (wskazaniach), a co za tym idzie o ich enigmatyczności trzeba wnioskować na tej podstawie, że Sąd ten nie wyjaśnił, jaką ocenę w relacji do przedmiotu rozpatrywanej sprawy oraz oceny dotychczas wyrażonej należałoby uznać za pogłębioną i satysfakcjonującą.

Ponadto nie wyjaśnił do czego miałaby się odnosić potrzeba rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości prawnych i faktycznych, o których odpowiednio stanowi art. 7a oraz art. 81a k.p.a. – i to w sytuacji, gdy zakres normowania, a co za tym idzie zastosowania tych przepisów prawa jest odpowiednio wyznaczony pozostającymi (a więc nie dającymi się usunąć) wątpliwościami co do normy prawnej oraz nie dającymi się usunąć wątpliwościami co do stanu faktycznego, co wymagałoby wyjaśnienia odpowiednio o jaką normę prawa oraz o jaki element, czy też aspekt stanu faktycznego miałoby chodzić (odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 7a oraz art. 81a k.p.a., odpowiednio zob. również wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1938/21; 19 września 2021 r., sygn., akt III OSK 58221; 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3286/21; 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1526/18 oraz wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 3031/19).

Ponadto nie wyjaśnił, jakie znaczenie mogą mieć w sprawie przepisy Działu IVa k.p.a. dotyczące nakładania kar pieniężnych, a "[...] w szczególności norma kompetencyjna, wynikająca z dyspozycji art. 179c tej ustawy [...]". Zwłaszcza, że w wymienionym dziale, ani też w ogóle w k.p.a., nie ma art. 179c, a jeżeli miałoby chodzić o przepis art. 189c – co pozostaje już w sferze domysłów, które nie mogą mieć przecież miejsca w odniesieniu do wskazań co do dalszego postępowania, a to zważywszy na ich cel oraz funkcje – to za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby wyjaśnienia przesłanek stosowania wymienionego przepisu międzyczasowego (intertemporalnego) w relacji do stosowanej przez organ administracji materialnoprawnej regulacji mającej stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej. Z omawianych wytycznych – ani też w ogóle z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – nie wynika ponadto, jakiego rodzaju uchybień, których przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należałoby unikać, dopuścił się organ administracji, gdy chodzi o treści sentencji oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Co więcej – i co najistotniejsze, jakkolwiek w żadnym stopniu, ani też zakresie nie powoduje to, że traci na znaczeniu krytyczna ocena dotychczas omówionego zakresu wskazań co do dalszego postępowania w sprawie – z zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytycznych nie wynika także, jeżeli nie przede wszystkim, z punktu widzenia jakich konkretnie i jak stosowanych kryteriów, czy też innych jeszcze metod działania należałoby ustalać oraz oceniać – a więc tak, aby ustalenia oraz oceny te mogły być uznane za prawidłowe, a tym samym, aby poddawały się one weryfikacji, a co za tym idzie możliwości ich wyegzekwowania – okoliczność odnoszącą się do czasu zajęcia pasa drogowego, jako elementu współkształtującego wysokość nakładanej kary pieniężnej w sytuacji, gdy zaistnienie stanu naruszenia prawa organ administracji ustalił w trakcie kontroli poprzedzającej (pierwsza kontrola z dnia 20 listopada 2016 r.) datę wszczęcia postępowania w sprawie, co nastąpiło w dniu 1 lutego 2017 r.

Ograniczenie się w tej mierze do stanowiska, że "[...] Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji jednoznacznie wyjaśni [...] wątpliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie obliczenia terminu za jaki należy wymierzyć Skarżącej karę za zajęcie pasa drogowego, a następnie dokona jego powtórnej subsumpcji pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego.", jest nie dość, że wielce enigmatyczne – bo niczego nie wyjaśnia, ani też nawet nie zbliża do poznania źródła tak stawianego przez Sąd I instancji problemu oraz poznania środków lub metod mających służyć jego rozwiązaniu w kierunku oczekiwanym przez ten Sąd, który nota bene nie został również jednoznacznie wyznaczony – to w nie mniejszym stopniu także nieefektywne z punktu widzenia istoty, celów oraz funkcji wytycznych co do dalszego postępowania, których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a..

Wskazania co do dalszego postępowania w formie i postaci takiej, jak zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mają charakter wytycznych, których wykonanie, jeżeli by nawet przyjąć, że nie jest niemożliwe, to z całą pewnością jest w wysokim stopniu utrudnione, co w świetle wszystkich przedstawionych argumentów uzasadnia trafność omawianego zarzutu kasacyjnego.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do tychże argumentów podnieść, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednocześnie (zob. s. 4 – 5), aby w rozpatrywanej sprawie – której przedmiot stanowiło nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy bez zgody zarządcy drogi, a nie, co trzeba podkreślić, orzekanie w sprawie ze skargi na bezczynność organy, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania – istniały jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do zasadności przypisania stronie skarżącej deliktu, o którym mowa w art. art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, który to przepis prawa wyznacza zbiór koniecznych do ustalenia w sprawie faktów (por. w tej mierze również wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11).

Tym samym wzmacnia to zasadność krytycznej oceny wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zob. s.

9) odnoszących się do potrzeby wyjaśnienia "[...] wątpliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy [...]", w tym w szczególności w zakresie mającym się odnosić do "[...] obliczenia terminu za jaki należy wymierzyć Skarżącej karę za zajęcie pasa drogowego [...]". Zwłaszcza, że w tej mierze przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 6 przywołanej ustawy nie ustanawia innych, niż nim ustanowione dyrektyw ustalania i kalkulowania wysokości nakładanej kary pieniężnej – co tym samym nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do zasadność zarzutu z pkt 1, a co a tym idzie również z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej – a Sąd I instancji, jak wynika to z powyżej przedstawionych argumentów, nie wyjaśnił w adresowanych do organu administracji wskazaniach co do dalszego postępowania, o jakie inne jeszcze, niż zastosowane przez organ dyrektywy miałoby chodzić oraz co miałoby stanowić źródło ich rekonstrukcji dla potrzeba prawidłowego ustalenia wysokości kary pieniężnej za stwierdzone w rozpatrywanej sprawie zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Z przedstawionych powodów zaskarżony wyrok podlegał więc uchyleniu.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Sad I instancji uwzględni konsekwencje wynikające z przedstawionych ocen prawnych, w tym również znaczenie konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. i wydane w sprawie orzeczenie uzasadni w sposób czyniący zadość wszystkim wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.