Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie o sygn. II SA/Lu 916/18, oddalił skargę M.B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia określonych dokumentów.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania M.B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2018 r., wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i zobowiązujące M.B. do przedłożenia w terminie do 21 grudnia 2018 r. dokumentów związanych z realizacją budynku gospodarczego na działce nr [...], to jest:
- 1. zaświadczenia Wójta Gminy Strzyżewice o zgodności budowy budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przez przepisy szczególne sporządzonego i sprawdzonego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń, w odpowiednich specjalnościach,
- 3. zaświadczeń o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektantów i sporządzających,
- 4. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Postępowanie organu nadzoru budowlanego podjęte zostało w związku z pismem W.O. z dnia 11.01.2018 r., który zawiadomił PINB w Lublinie, że M.B. właścicielka sąsiedniej nieruchomości prowadzi roboty budowlane przy przedmiotowym budynku przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Lublinie, w dniu 27.02.2018 r. przeprowadzili kontrolę, a w dniu 29.03.2018 r. oględziny.
Ustalono, że na wskazanej działce realizowany jest budynek gospodarczy z bloczków betonowych o wymiarach 8,6 m x 6.8 m, zlokalizowany ścianą bez otworów okiennych w odległości 3,3 m od granicy z działką nr [...]. Wykonane są fundamenty o wym. 2,15 m x 6,8 m z bloczków betonu komórkowego znajdujące się częściowo poza obrysem budynku. Fundamenty usytuowane są w odległości 1,15 m od granicy z działką nr [...]. Budynek ma dach wielospadowy, o konstrukcji drewnianej pokryty blachodachówką. Posiada instalację elektryczną.
W dniu kontroli, M.B. przedłożyła decyzję Starosty Powiatowego w Lublinie z dnia [...].01.2018 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, znak: [...] i oświadczyła, że roboty budowlane rozpoczęła na przełomie stycznia i lutego 2018 r.
Ustalono, że podczas budowy inwestorka odstąpiła od udzielonego pozwolenia na budowę, zmianie uległy wymiary części fundamentów z 1,37 m x 6,88 m na 2,15 m x 6,8 m. Zmiana wymiarów spowodowała usytuowanie ich w odległości mniejszej niż 1,50 m od granicy z działką sąsiednią. Nadto zmieniona została wysokość budynku w stosunku do wskazanej w projekcie budowlanym.
M. i W. O. - właściciele działki sąsiedniej nr [...] oświadczyli, że roboty budowlane przy przedmiotowym budynku inwestor M.B. rozpoczęła jesienią 2017 r.
W ocenie organu I instancji zakres realizowanych robót budowlanych stanowił o samowoli budowlanej, oprócz tego podczas realizacji robót budowlanych inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, zmieniając wysokość budynku i usytuowanie części fundamentów, zmniejszając ich odległość od granicy z działką nr [...].
W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał M.B. do przedłożenia ww. dokumentów w celu legalizacji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji powołał treść art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że budowa budynku gospodarczego o wymiarach 8,6 m x 6,8 m, nie została w świetle art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Uznał, że organ I instancji zasadnie zastosował przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone przez M.B. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W skardze zarzucono naruszenie przepisów:
- - art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, w sytuacji legitymowania się decyzją o pozwoleniu na budowę,
- - art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy upoważniał do zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, oparcie się na przypuszczeniach, co do daty rozpoczęcia budowy,
- - art. 81a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie, co do daty rozpoczęcia budowy na podstawie przypuszczeń organu,
- - art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że M. i W. O. przysługuje status strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę uznał, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji mają potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym materiale dowodowym.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.).
Zakres realizowanych przez inwestora robót budowlanych stanowił samowolę budowlaną tj. roboty prowadzone były bez pozwolenia na budowę, jak również podczas ich realizacji inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, zmieniając wysokość budynku i usytuowanie części fundamentów oraz zmniejszając ich odległość od granicy z działką nr [...].
Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - do czasu zmiany wprowadzonej nowelą z 20 lutego 2015 r. stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Rozpoczęcie robot budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiło budowę bez wymaganego pozwolenia i skutkowało zastosowaniem sankcji z art. 48 Prawa budowlanego.
Stan ten zmienił się z dniem 28 czerwca 2015 r., gdy z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wykreślono słowo "ostatecznej", a przepis otrzymał brzmienie: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".
Pomimo, że interpretacja powyższej zmiany budzi wątpliwości w piśmiennictwie prawniczym, to zdaniem Sądu uznać należy, że inwestor może co do zasady rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak rozpoczętej budowy nie można traktować jako budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Jednak zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy wskazywał, że skarżąca rozpoczęła roboty budowlane jeszcze przed wydaniem nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W tym zakresie skarżąca kwestionowała wiarygodność przesłuchanych świadków. Nie przedstawiła jednak żadnych dowodów, które mogłyby podważyć ich wiarygodność. Nie wykazała, by organ dokonując ustaleń faktycznych uchybił kryteriom oceny dowodów, tj. zasadom doświadczenia życiowego i innych źródłom wiedzy, regułom poprawności logicznej, właściwemu powiązaniu faktów i prawdopodobieństwu przyjętej wersji.
Organ powoływał się na zawiadomienie złożone przez W.O., stwierdzając, że zachodzi przypuszczenie, że roboty budowlane rozpoczęto przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Pismo W. O. datowane na dzień 11 stycznia 2018 r. wpłynęło do organu nadzoru budowalnego w dniu 12 stycznia 2011 r. W piśmie tym wprost wskazano, że aktualnie budowany jest murowany budynek na wysokiej podmurówce w pobliżu granicy z jego działką.
Uznanie, że W.O. zawiadamiałby organ nadzoru budowlanego o nieistniejącym budynku jest sprzeczne z logiką i zasadami doświadczenia życiowego.
Nadto nielogicznym byłoby gdyby skarżąca, wiedząc o kontroli co najmniej od dnia 22 stycznia 2018 r., dopiero wtedy rozpoczynała budowę obiektu, skoro nie dysponowała jeszcze decyzją o pozwoleniu na budowę (która została wydana w dniu 23 stycznia 2018 r.).
Brak było podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia organu wynikały z przeprowadzonych dowodów, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski były logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego.
Z zeznań W.O. i M. O. wynika, iż realizacja przedmiotowego budynku rozpoczęła się już jesienią 2017 r., że w tym czasie wykonano fundamenty oraz wymurowane ściany, a nie że składowano tam jedynie materiały budowlane.
Nie można uznać za okoliczność dyskredytującą wiarygodność zeznań Wojciecha Osińskiego, fakt złożenia przez niego kserokopii legitymacji sędziowskiej. Z akt sprawy wynikało, że dołączył ją do wniosku o usprawiedliwienie swej nieobecności na wyznaczony przez organ termin przesłuchania.
Sad Wojewódzki uznał, że w sprawie tej nie miał zastosowania przywoływany przez skarżącą art. 81a § 1 k.p.a.
Fakt przekroczenia przy realizacji budynku odległości, o których mowa w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, spowodował, że działka sąsiednia znalazła się w obszarze oddziaływania obiektu, a to zgodnie z art. 28 k.p.a. usprawiedliwiało uznanie M. i. O.za strony postępowania.
M.B. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 916/18. Domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji wykonywania robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę,
- 2) prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku:
- - z art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 1[...] oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy upoważniał do zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane,
- - z art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie, co do daty rozpoczęcia budowy na podstawie przypuszczeń organu,
- - z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że M. i W. O. przysługuje status strony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istotną okolicznością było ustalenie daty, w której rozpoczęto roboty budowlane. Sąd niezasadnie przychylił się do stanowiska organów, które ustalenia w tym zakresie oparły na przypuszczeniach. Materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że roboty rozpoczęto przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę,
Inwestorka wskazała, że przed rozpoczęciem budowy jedynie gromadziła materiały budowlane, co przeczy twierdzeniom pisma W.O. z dnia 11 stycznia 2018 r. Organy nie wykazały by stanowisku inwestorki można odmówić wiarygodności. Sąd zaakceptował niedostatecznie przeprowadzone postępowanie dowodowe.
W styczniu 2018 r. inwestorka nie rozpoczęła robót, lecz zaczęła gromadzić materiał niezbędny do przyszłej budowy. Jej oświadczenie dotyczące rozpoczęcia robót na przełomie stycznia i lutego nie odnosiło się do prowadzenia budowy, lecz do zapewnienia sobie w przyszłości szybkiej realizacji budynku gospodarczego. Nie mając świadomości, że oświadczenie to spowoduje tak daleko idące konsekwencje, skarżąca złożyła je w przekonaniu braku naruszenia przepisów Prawa budowlanego.
Bezzasadnie pominięto przepis art. 81 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przewiduje, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Niezasadne było stanowisko Sądu, że nie miał zastosowania przepis art. 81 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Realizowany budynek gospodarczy i murowane elementy nazywane przez organ "fundamentami" to dwie odrębne inwestycje. Realizacja budynku gospodarczego przebiega zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę.
Organy oparły się na przypuszczeniu, że roboty zostały rozpoczęte przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie na podstawie daty wpływu pisma Wojciecha Osińskiego (11 stycznia 2018 r.) oraz oświadczenie skarżącej, którego sens został wyjaśniony. Nadto podtrzymano twierdzenie, że M. i W. O. nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Zakres rozpoznania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny wskazanych zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wskazano w niej na zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych.
W tej podstawie kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z powołanymi przepisami kodeksu postepowania administracyjnego, przez uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy upoważniał do zastosowania przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, niezastosowanie art. 81 a § 1 k.p.a. i ustalenie daty rozpoczęcia budowy na podstawie przypuszczeń organu oraz przyznanie M. i W. O. statusu strony postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są bezzasadne. Brak było podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji zaakceptował wydanie przez organy administracji decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 81 a § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a.
Wskazać należy, że z art. 7 k.p.a. wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania.
Przypomnienia wymaga, że zadaniem sądu wojewódzkiego było między innymi ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zebrano materiał dowodowy, a następnie czy został on oceniony zgodnie z przepisami postępowania.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji badał, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz oceniał proces ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia, a nadto został oceniony w sposób prawidłowy zgodny z zasadami kodeksu postepowania administracyjnego.
Z materiału dowodowego wynikało, że skarżąca rozpoczęła roboty budowlane jeszcze przed wydaniem nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie skarżąca kasacyjnie kwestionowała wiarygodność przesłuchanych w tym zakresie świadków, jednak nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby wskazywać na ich niewiarygodność. Nie wykazała, by organ dokonując ustaleń faktycznych uchybił kryteriom oceny dowodów, tj. regułom poprawności logicznej, zasadom doświadczenia życiowego, właściwemu powiązaniu faktów i prawdopodobieństwu przyjętej wersji.
Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrzenie całego materiału dowodowego oznacza rozważenie, wzięcie pod uwagę, przeanalizowanie, zaznajomienie się z całym materiałem dowodowym czego wyrazem jest uzasadnienie, które sporządzono zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organu wynikały z dowodów, zaś wyciągnięte na ich podstawie wnioski były logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego.
Organ powoływał się na zawiadomienie złożone przez W.O. datowane na dzień 11 stycznia 2018 r., stwierdzając, że zachodzi przypuszczenie, że roboty budowlane rozpoczęto przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmie tym wprost wskazano, że aktualnie jest budowany murowany budynek na wysokiej podmurówce w pobliżu granicy z jego działką.
Z pisma W.O. z dnia 11 stycznia 2011 r. wynikało, że inwestorka rozpoczęła roboty budowalne i niewątpliwie było to jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]stycznia 2018 r.
Także z zeznań W.O. i M. O. wynikało, że budowa budynku rozpoczęła się już jesienią 2017 r., w tym czasie wykonano fundamenty oraz ściany. Twierdzenie skarżącej, że jedynie składowała przy granicy działki materiały budowlane - nie mogło podważyć zeznań świadków, które były logiczne i korespondowały z pozostałymi dowodami.
Sąd podzielił ustalenia organów, co do daty rozpoczęcia robót, uwzględniając także oświadczenie skarżącej, że roboty rozpoczęła na przełomie stycznia i lutego 2018 r., pamiętając, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się prawomocna z dniem [...] lutego 2018 r.
Rozstrzygnięcie miało zatem podstawy w ustaleniach faktycznych wywiedzionych ze wskazanych w uzasadnieniu środków dowodowych.
Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że w sprawie tej nie miał zastosowania przywoływany przez skarżącą art. 81a § 1 k.p.a. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Przepis nie może mieć zastosowania m.in. w sytuacji gdy w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na te interesy.
Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wobec wykonywania robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.
O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego w istocie kwestionowała ocenę materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji.
Zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego aby był skuteczny musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W tej sprawie o błędzie subsumcji nie można mówić.
Skarżąca rozpoczęła roboty budowalne w końcu 2017 r., co oznacza, że rozpoczęła je jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy były nie tylko uprawnione, ale zobowiązane do wszczęcia postępowania legalizacyjnego oraz wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.