Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2680/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględniając skargę spółki akcyjnej A. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. o nałożeniu na A. S.A. kary pieniężnej w kwocie 2300 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Główny Inspektor Transportu Drogowego, uzasadniając wydaną decyzję wyjaśnił, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Ustaleń tych dokonano dnia 24 maja 2010 r. na drodze wojewódzkiej w miejscowości M., podczas kontroli pojazdu samochodowego marki MERCEDES o nr rejestracyjnym [...], którym przewożono ładunek w ramach krajowego transportu drogowego rzeczy wykonywanego na rzecz A. S.A. Stwierdzono wtedy, że kierujący pojazdem nie posiada dokumentu przewozowego, którego nie otrzymał od swojego pracodawcy. Po przeanalizowaniu danych cyfrowych z karty kontrolowanego kierowcy ustalono, że w określonych dniach kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy.
Główny Inspektor Transportu Drogowego ustalił, że przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy zostało ustalone przez organ I instancji w odniesieniu do niektórych dni wadliwie, a łączna kwota kar pieniężnych za wszystkie utrzymane w mocy naruszenia wynosi 3000 złotych. Stwierdził, iż Organ I instancji zaniżył wysokość kary pieniężnej o 700 złotych, jednak mając na uwadze art. 139 kpa, pozostawił jej wysokość bez zmian. Wyjaśnił, że przedłożony przez odwołującą się spółkę dokument stanowiący zestawienie logistyczne dla kontrolowanego pojazdu nie udowadnia w sposób jednoznaczny i bezsporny, że wszystkie przewozy wykonywane w danym dniu, które zostały zarejestrowane na karcie kierowcy odbywały się poza drogami publicznymi, gdyż nie wskazuje tras po jakich przemieszczał się pojazd.
Ponadto podane godziny w jakich samochód ciężarowy był uruchamiany oraz zatrzymywany są sprzeczne z rejestracją okresów jazdy i postoju zarejestrowanymi przez tachograf cyfrowy. Stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. A. S.A. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874, ze zm.) poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, w skutek czego nałożono na skarżącą karę administracją w kwocie 1800 zł pomimo faktu, że nie wykonywała ona w dniach objętych kontrolą przewozu drogowego w rozumieniu przepisów w/w ustawy, bowiem kontrolowany pojazd nie przemieszczał się w tych dniach po drogach lecz po placu budowy, który nie stanowi drogi w rozumieniu przepisów prawa o ruchu drogowym.
Zarzuciła również naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez nie ustalenie dokładnego stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Podniosła, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał argumenty i okoliczności, na które Spółka nigdy nie powoływała się w tym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 8, 11 i 107§3 k.p.a., a naruszenie tych przepisów polega na istotnej niejasności w rozstrzygnięciu organu II instancji. Sąd I instancji przytoczył fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ orzekający wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji "... skarżąca podnosi, iż nie neguje faktu wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, kwestionuje za to czytelność przeprowadzonych odczytów z tachografu. Odwołująca się podnosi, że z wyjaśnień jej pracownika wynika, że stosował się on do przepisów i miał przerwy w czasie wykonywania przewozu. Ewentualne przekroczenia czasu pracy były niewielkie i wynikały z nadzwyczajnej sytuacji tj. konieczności pilnej dostawy towaru do siedziby spółki w Ł. Tym samym zdaniem odwołującej się zasadnym było zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.
Poza powyższym skarżąca podnosi, iż obecnie znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej wynikającej z faktu, iż w ciągu drugiego półrocza ubiegłego roku upadłość zgłosili dwaj główni kontrahenci odwołującego się, podczas gdy Spółka poniosła wysokie koszty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej i utraciła płynność finansową co w dalszej kolejności spowodowało niemożność terminowego regulowania zobowiązań".
Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] lipca 2010 r. skarżąca podniosła jedynie, iż kara za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut jest niezasadna i jako dowód przedstawiła Zestawienie Logistyczne generowane przez system Centrum Monitorowania Alarmów Sp. z o.o. w W. (CMA) oraz wyjaśniła, że system CMA w oparciu o system Global Positioning System (GPS) dzięki zainstalowanemu w pojeździe odbiornikowi wskazuje precyzyjne położenie pojazdu poprzez podanie współrzędnych geograficznych. Zdaniem spółki z zestawienia tego wynika, iż kontrolowany pojazd w objętym kontrolą okresie poruszał się poza drogami, jeżdżąc po terenie budowy w B. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone orzeczenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego wywołuje uzasadnione wątpliwości co do treści rozpoznanego odwołania oraz tego jakie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne organ odwoławczy miał na uwadze podejmując decyzję, a w konsekwencji co było objęte zakresem jego działania w instancji odwoławczej.
Sąd stwierdził również, że uchybienia organu II instancji były na tyle istotne, że uniemożliwiły kontrolę sądową podjętej przez ten organ i zaskarżonej przez stronę decyzji odwoławczej pod kątem oceny merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu ze względu na wątpliwości co do treści rozpoznanego odwołania i tym samym zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia organu II instancji, podczas gdy uchylona decyzja odpowiadała prawu, uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji było wyczerpujące, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, odnosząc się przy tym w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich zarzutów i argumentacji podnoszonej przez stronę w odwołaniu i kolejnych pismach procesowych, zaś omyłkowe tylko wskazanie w tymże uzasadnieniu na inne jeszcze okoliczności rzekomo podnoszone przez stronę w odwołaniu nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, treść oraz prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcie zapadłego w sprawie, które poddawało się kontroli merytorycznej Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) było uznanie przez Sąd, że orzeczenie to wywołuje uzasadnione wątpliwości co do treści rozpoznanego odwołania i w konsekwencji wywołuje wątpliwości jakie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne miał na uwadze organ odwoławczy wydając decyzję. Sąd stwierdził również, że uchybienia organu były na tyle istotne, że uniemożliwiły kontrolę sądową zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku oraz z akt sprawy, zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał w wyniku rozpoznania odwołania spółki akcyjnej A od decyzji [...] Inspektora Transportu Drogowego nakładającej na Spółkę karę pieniężną na podstawie art. 92 ust.1, art. 92 ust.4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp.1.7, 10.3 lit. a) i b) załącznika do ustawy (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz.874 ze zm., dalej u.t.r.) w wysokości 2300 zł (wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że kara wynosi 23 000 zł stanowi niewątpliwie oczywistą omyłkę). Kara pieniężna została nałożona za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. W odwołaniu od ww. decyzji strona nie kwestionowała faktu wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.
Strona podniosła natomiast, że w dniach, w których wskazano na naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców, kierowca poruszał się tylko po budowie, a więc zgodnie z telefoniczną informacją uzyskaną z Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w B., nie obejmowała go ustawa o czasie pracy kierowców. Przy piśmie z dnia 7 września 2010 r. strona przesłała "Zestawienie logistyczne" potwierdzające w jej ocenie, że kierowca w kontrolowanych dniach poruszał się po terenie budowy. W kolejnym piśmie skierowanym do GITD, A. S.A. powołując się na przepis art.93 ust.7 u.t.d. wskazała, że naruszenie przepisów dotyczących przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć co nastąpiło z winy kierowcy, który poruszając się wyłącznie po terenie budowy powinien był wyłączyć funkcję na tachografie, na koniec czasu pracy zrobić wydruk, a na jego odwrocie sporządzić odpowiednią adnotację.
Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania strony Główny Inspektor Transportu Drogowego, w uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy, przedstawił zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu oraz w pismach z dnia 7 i 29 września 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, co słusznie zauważył Sąd I instancji, organ orzekający przytoczył również zarzuty, których strona nie sformułowała ani w odwołaniu, ani w kolejnych pismach kierowanych do organu.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ orzekający odniósł się jednak tylko do tych zarzutów, które rzeczywiście znalazły się w odwołaniu i kolejnych pismach strony.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieuzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżone orzeczenie wywołuje wątpliwości co do treści rozpoznanego odwołania. Nie budzi też wątpliwości jakie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne miał na uwadze organ odwoławczy podejmując decyzję.
Niewątpliwie w opisie stanu faktycznego Główny Inspektor Transportu Drogowego błędnie wskazał opisane wyżej zarzuty, których strona nie podnosiła. Nie jest to okoliczność, która uniemożliwiłaby Sądowi I instancji dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.
Za zasadny zatem należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji w istocie uchylił się od prawidłowego wykonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
Wskazany przez Sąd I instancji błąd organu administracji stanowi naruszenie przepisu art.107§3 k.p.a. ponieważ przepis ten niewątpliwie nie przewiduje opisywania w uzasadnieniu decyzji zarzutów, których strona w postępowaniu nie sformułowała oraz naruszenie określonych w art. 9 i 11 k.p.a. zasad informowania stron i przekonywania. Należy jednak podkreślić, że wskazane naruszenie przepisów nie miało w rozpoznanej sprawie wpływu na wynik postępowania.
Dlatego należało stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 107§3, 9 i 11 k.p.a. jest uzasadniony. Stosownie bowiem do tego przepisu p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wyżej wyłożono brak jest podstaw do uznania, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Za nieuzasadnione Sąd uznał pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Wskazany przez kasatora przepis art.133 §1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Przepis art.133§1 p.p.s.a. nie może być podstawą do formułowania zarzutu co do nieprawidłowości przeprowadzonej oceny stanu sprawy. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art.134§1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołanie się na ten przepis wymaga wskazania, iż Sąd orzekł poza granicami danej sprawy lub powiązania z przepisem, którego naruszenia przez organ Sąd I instancji nie zauważył. Żadnej z tych sytuacji kasator nie wskazał.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z §14 ust.2 pkt 2a i §6pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.Nr 163, poz.1349 ze zm.).