Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 143/12

Uzasadnienie

W dniu 24 maja 2006 r. R. W. złożył w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) wniosek o przyznanie renty strukturalnej.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] odmówił uwzględnienia wniosku. Wskazał, że w okresie od dnia 3 lipca 2003 r. do dnia 31 marca 2006 r. R. W. nie był posiadaczem gruntów rolnych i nie prowadził działalności rolniczej. Umowy dzierżawy i współużytkowania przedłożone przez wnioskodawcę nie zostały bowiem sporządzone w roku 2003, a według organu nie można też przyjąć, że w roku 2006 dokonano jedynie ich pisemnego potwierdzenia. Wskazują na to m.in. odciski pieczęci urzędowych, świadczące o zgłoszeniu umowy dzierżawy w Urzędzie Gminy w dniu 3 lutego 2006 r., w Starostwie Powiatowym w dniu 7 lutego 2006 r., a w Oddziale KRUS dnia 22 lutego 2006 r. Wskazuje na to również treść umowy dzierżawy i współużytkowania, zwłaszcza zapisy odnoszące się do nieodpłatności i okresu trwania.

Za odmową przyznania renty strukturalnej przemawiało zdaniem organu również to, iż na mocy umowy z dnia 31 marca 2006 r. R. W. wraz z żoną, na podstawie umowy darowizny, na powrót stali się współwłaścicielami gruntów rolnych uprzednio podarowanych synowi M. W. To umożliwiło z kolei złożenie wniosku o przyznanie renty strukturalnej.

Organ przyjął zatem, iż wskazane działania miały na celu wyłącznie uzyskanie renty strukturalnej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w [...].

U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonanie, iż postępowanie przeprowadzono z naruszeniem art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.). Ponadto organ naruszył art. 7 i 77 k.p.a., gdyż nie odniósł się do orzeczenia Prokuratury Rejonowej i orzeczenia Sądu Rejonowego w zakresie rozstrzyganych przez te organy zagadnień wstępnych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania renty strukturalnej.

W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie skierowano do Dyrektora Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych ARiMR wniosek o zabezpieczenie środków finansowych na poczet wypłaty renty strukturalnej, jednakże został on negatywnie załatwiony bowiem nie ma możliwości uzyskania renty strukturalnej ze środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006, albowiem wyczerpany został limit środków przeznaczonych na ten cel.

Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor WOR ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a okoliczności przekroczenia limitu środków finansowych uzasadniają odmowę przyznania renty strukturalnej, a nie umorzenie postępowania.

Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], organ I instancji odmówił R. W. przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że środki przeznaczone na ten cel zostały wyczerpane i nie ma możliwości przyznania wsparcia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Dyrektor WOR ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję I instancji i umorzył postępowanie w sprawie przyznania renty strukturalnej.

Wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273 ze zm.), pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 roku. W związku z tym organ nie miał możliwości ocenić żądania wnioskodawcy, bowiem upłynął już materialnoprawny termin do wydania decyzji w sprawie.

Na skutek skargi R. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Po 130/10, uchylił decyzje Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r. (nr...) oraz z dnia [...] kwietnia 2009 r. (nr...), a także decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. (nr...) i z dnia [...] października 2008 r. (nr...).

W uzasadnieniu wskazano, iż organ odwoławczy arbitralnie stwierdził, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jeżeli twierdził, iż bezprzedmiotowość postępowania wskutek braku podstaw prawnych do wydania decyzji nie zachodziła w dniu złożenia wniosku, a organ przez ponad dwa lata od złożenia wniosku utrzymywał, że posiada kompetencję do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, to dla przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania wskutek braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy powinien wskazać, że doszło do takiej zmiany przepisów prawa, która uzasadnia umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Zmianą prawa tego rodzaju nie było - w ocenie WSA - wejście w życie art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Dyrektor WOR ARiMR dokonał zatem błędnej wykładni tego przepisu.

Zdaniem WSA żądanie R. W. w zakresie przyznania renty strukturalnej powinno zostać rozpoznane w zakresie wszystkich merytorycznych przesłanek uwzględnienia wniosku określonych w § 20 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 114, poz. 1191 ze zm. - dalej jako rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2004 r.). WSA uchylił również decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...], dochodząc do przekonania, iż naruszają one prawo.

Rozpoznając sprawę po wyroku WSA w Poznaniu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] odmówił przyznania renty strukturalnej.

Wskazał, iż w listopadzie 2007 r. nastąpiło przekroczenie limitu dostępnych środków finansowych przeznaczonych na przyznawanie rent strukturalnych w ramach PROW 2004-2006. Wyjaśnił, iż na skutek prawomocnego umorzenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko R. W. w zakresie usiłowania wyłudzenia renty strukturalnej poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających nieprawdę, wszelkie wątpliwości w sprawie winny być interpretowane na jego korzyść, wobec czego należało przyjąć, iż spełnia on warunki do przyznania tego świadczenia.

Na mocy § 3 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. znowelizowanego rozporządzeniem z dnia 24 lipca 2006 r. (Dz. U. nr 135, poz. 951), renty strukturalne są przyznawane do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na uzyskiwanie rent strukturalnych lub do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie zakładany na 2008 rok wskaźnik wykonania tego planu. W związku z tym, iż w listopadzie 2007 r. została przekroczona suma beneficjentów przewidzianych na 2008 rok organ I instancji, mimo spełniania przez wnioskodawcę warunków do otrzymania renty strukturalnej, nie był już uprawniony do wydania postanowienia o spełnieniu przez niego tych warunków.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Dyrektor WOR ARiMR w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zauważył, iż § 20 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. mówi o wydaniu przez organ postanowienia w zakresie spełniania przez wnioskodawcę warunków do otrzymania renty, jednakże w przypadku definitywnego przekroczenia w listopadzie 2007 r. sumy beneficjentów na 2008 rok organ nie był uprawniony do wydania takiego pozytywnego orzeczenia (pomimo spełniania przez stronę warunków). Takie postępowanie mogłoby bowiem wprowadzać rolników w błąd i prowadzić do pozbywania się przez nich gospodarstw rolnych, pomimo braku możliwości otrzymania renty, co naruszałoby z kolei zasadę zaufania obywateli do państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a.

W następstwie skargi R. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Po 472/11 oddalił ten środek prawny.

W uzasadnieniu zauważył, iż wytyczne wyrażone we wcześniejszym wyroku tego Sądu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Po 130/10 zostały wykonane prawidłowo, a decyzje organów obu instancji wydano bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA zauważył, iż wskutek prawomocnego umorzenia postępowania karnego organ I instancji stwierdził jednoznacznie, że wszelkie wątpliwości należy rozstrzygnąć na korzyść skarżącego, wobec czego uznał, że w momencie składania wniosku o przyznanie renty strukturalnej spełniał on warunki do otrzymania renty strukturalnej. Stanowisko skarżącego w tym zakresie zostało wobec tego uwzględnione przez organ w całości.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, iż organ wypowiedział się w kwestii spełniania przez R. W. warunków do otrzymania renty strukturalnej nie w odrębnym postanowieniu, a w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania renty strukturalnej. Stanowi to naruszenie prawa procesowego, jednakże nie można go traktować jako mającego istoty wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy bowiem rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania danego naruszenia prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, czyli na ukształtowany w danym akcie stosunek administracyjny. Pominięcie formy postanowienia pozostawało zatem bez wpływu na wynik sprawy, gdyż organy obu instancji uznały, że na skutek definitywnego przekroczenia sumy beneficjentów na rok 2008 już w listopadzie 2007 roku, w momencie wydawania zaskarżonych decyzji nie było podstaw do przyznania skarżącemu renty strukturalnej ze względu na brak środków finansowych.

Organy - zdaniem WSA - były zobligowane po pierwsze do wyjaśnienia, na podstawie jakich dowodów ustaliły, że suma beneficjentów już w listopadzie 2007 roku osiągnęła zakładany na rok 2008 wskaźnik wykonania PROW, po drugie do wyjaśnienia, czy w związku z datą złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie renty strukturalnej można było odpowiednio wcześniej zabezpieczyć środki finansowe na ten cel. Obowiązku tego nie wykonały, co stanowi uchybienie treści normy prawnej określonej w art. 107 § 3 k.p.a. Nie mogło to mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem ze względu na daty wydawania decyzji, prawidłowo przyjęto, że pomimo spełnienia przez skarżącego warunków do otrzymania renty strukturalnej należało odmówić mu przyznania tego świadczenia z uwagi na definitywny brak środków finansowych przeznaczonych na ten cel.

Z uwagi na fakt, iż w sprawie doszło nie tylko do wyczerpania dostępnych w danym roku środków finansowych na przyznawanie rent strukturalnych, ale również osiągnięcia maksymalnego poziomu liczby beneficjentów (już w listopadzie 2007 r. liczba ta wyniosła 52.400 beneficjentów - por. załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich - część 11, ust. 11.4, tabela nr 65 - M.P. nr 56, poz. 958), to pomimo spełnienia przez R. W. warunków do przyznania renty strukturalnej organ nie mógł przyznać wnioskowanego świadczenia.

WSA podzielił pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 30 czerwca 2010 r., że zarzuty dotyczące nieuzasadnionego zawieszenia postępowania administracyjnego i bezczynności organu wykraczają poza granice rozpoznania badanej przez niego sprawy, zakreślone art. 135 p.p.s.a. Niezasadne, w ocenie strony, zawieszenie postępowania jak i bezczynność organu, mogła być zwalczana odrębną skargą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. W., kwestionując go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2. a) poprzez wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy rozstrzygnięcia wydane bez podstawy prawnej,
3. b) przepisów § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r.,
4. c) § 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r.,
5. d) naruszenie art. 153 p.p.s.a.
6. 2. przepisów postępowania, poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonym rozstrzygnięciu naruszeń:
7. a) zasad k.p.a. wynikających z art. 8, art. 9, art.10 § 1 i 2, art. 11, art. 12 § 1 i 2 oraz art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a.,
8. b) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 in initio k.p.a.
9. c) art. 15 k.p.a.
10. d) art. 107 k.p.a. w stopniu rażącym,
11. e) w postaci przewlekłości postępowania, mającej istotny i bezpośredni wpływ na wynik postępowania.
12. f) bezczynność organów, mającej istotny i bezpośredni wpływ na wynik postępowania, w tym zakresie skarga stanowi również skargę na bezczynność organów.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania,
2. 2. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż organy nie wyjaśniły, dlaczego przyznane zostały renty strukturalne osobom, które złożyły wnioski po dniu złożenia wniosku przeze skarżącego. Zgodnie z § 3 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. renty strukturalne są przyznawane według kolejności otrzymania przez ARiMR wniosków w tym zakresie. Prezes ARiMR podjął w dniu 28 lipca 2006 r. decyzję o wstrzymaniu od dnia 1 sierpnia 2006 r. przyjmowania wniosków o przyznanie renty strukturalnej z uwagi na osiągnięcie zakładanego na 2008 r. wskaźnika wykonania planu określonego w ust. 11.4 Załącznika do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich. Limit środków, o których mowa w § 3 pkt 1 został całkowicie wyczerpany dopiero w dniu 31 lipca 2006 r., zaś wniosek skarżącego złożony został w dniu 24 maja 2006 r., zatem na ponad dwa miesiące przed wyczerpaniem środków.

Skoro więc ustalono, że wnioski złożone do dnia 31 lipca 2006 r. wyczerpują limit środków przewidziany w PROW na lata 2004-2006 (komunikat Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 lipca 2006 r.) to z oczywistych względów wniosek skarżącego jako złożony w dniu 24 maja 2006 r. i spełniający pozostałe kryteria był i jest uprawniony do pozytywnego załatwienia.

WSA i organy nie wyjaśniły, czy dla wniosków złożonych później od wniosku skarżącego przyznane zostały renty strukturalne, przyczyn dla których nie zachowano kolejności, jak i przyczyn opóźnienia w rozpatrywaniu wniosku. Stanowi to m.in. naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Ponadto organy bezprawnie wydłużały postępowanie co miało wpływ na jego wynik. Pomimo tego pierwsza decyzja została wydana w dniu 13 września 2007 r., a zatem przed wyczerpaniem limitu, na który powołuje się ARiMR.

W prowadzonym postępowaniu organy popełniły również szereg błędów zarówno w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej. Jak wskazano, strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji chybionych działań organu, który kieruje się subiektywnym przekonaniem i założeniami, co do prawdziwych powodów złożenia wniosku o rentę strukturalną.

Skarżący uważa nadto, że skoro organ administracji publicznej nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., ani § 20 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., a także nie dopełnił czynności polegających na zabezpieczeniu środków, to jego skarga na bezczynność organów oraz przewlekłość postępowania jest zasadna.

Skarżący zwrócił również uwagę, iż zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydawanych na tle tego samego stanu faktycznego podważa zaufanie obywatela do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor WOR ARiMR wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ wskazał, iż odmowa przyznania świadczenia nastąpiła z uwagi na fakt przekroczenia w listopadzie 2007 r. liczby beneficjentów przewidzianych na rok 2008, a więc po upływie tego terminu, mimo spełnienia przez R. W. warunków do przyznania renty strukturalnej, organy obu instancji uznały, że w momencie wydawania zaskarżonych decyzji nie było podstaw do przyznania świadczenia ze względu na definitywny brak środków finansowych oraz przekroczenie ww. limitu.

Odnośnie do zarzutów dotyczących przewlekłości postępowania, bezczynności organów i pozbawionego podstaw prawnych zawieszenia postępowania, organ podkreślił, że skarżący mógł skorzystać w tym zakresie z instrumentów prawnych wskazanych w p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Poznaniu, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i istotne naruszenia przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie miały wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Jednakowoż na tle niniejszej sprawy wszystkie postawione zarzuty (tak materialne jak i procesowe), zmierzają do wykazania, iż bez względu na okoliczności sprawy (wyczerpanie środków, osiągnięcie maksymalnej liczby beneficjentów, niezabezpieczenie środków finansowych) skarżący winien był otrzymać należną mu rentę strukturalną. Istota zarzutów sprowadza się więc do twierdzenia, iż wskazane okoliczności nie mogą aktualnie stanowić przeszkody w przyznaniu świadczenia.

Zdaniem NSA zarzuty te są chybione.

Oceniając je merytorycznie należy przede wszystkim odnieść się do procedury przyznawania renty strukturalnej w powiązaniu z istotnymi okolicznościami sprawy.

W związku z powyższym wskazać trzeba, iż skarżący złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej w dniu 24 maja 2006 r. W tamtym czasie § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. stanowił, iż wskazane świadczenie było przyznawane:

1. 1. do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na uzyskiwanie rent strukturalnych, 2 według kolejności otrzymania przez ARiMR wniosków.

Zgodnie z § 20 ust. 4 wskazanego rozporządzenia, jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku organ ustalił, iż wnioskodawca spełnia przewidziane prawem wymagania (określone w § 4 pkt 1-3, 6 i 7 i § 11 rozporządzenia) oraz jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem, właścicielem takiego gospodarstwa jest małżonek rolnika, organ powinien wydać postanowienie o spełnieniu warunków (tzw. postanowienie wstępne). Miało to przy tym nastąpić w terminie 40 dni od złożenia wniosku, zaś uzyskanie postanowienia obligowało wnioskodawcę do przekazania w ciągu 6 miesięcy gospodarstwa rolnego oraz zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej.

Jeżeli w konsekwencji otrzymania wskazanego postanowienia wstępnego, wnioskodawca przedstawił organowi dowody potwierdzające przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej, wówczas organ w terminie 30 dni powinien wydać decyzję administracyjną w sprawie przyznania renty strukturalnej.

Od dnia 11 sierpnia 2006 r. znowelizowano jednakże § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. poprzez dodanie fragmentu zgodnie z którym renta strukturalna może być przyznana do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie zakładany na 2008 r. wskaźnik wykonania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich, określony w załączniku do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M. P. Nr 56, poz. 958) w części 11 "Wdrożenie Planu - monitoring i ocena Planu, kontrola i sankcje finansowe, promocja" w ust. 11.4 "Podstawowe wskaźniki monitorowania" w tabeli nr 65.

Z kolei w dniu 11 kwietnia 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Na podstawie art. 42 tej ustawy do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w art. 5 dodano ust. 3a mówiący, że pomoc finansowa w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich jest udzielana "do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r.".

Opisana, dwuetapowa procedura przyznawania renty strukturalnej (poprzedzenie decyzji o tym świadczeniu postanowieniem o spełnianiu przez producenta wstępnych warunków) z założenia miała służyć ochronie przed nieodwracalnymi skutkami zbycia gospodarstwa rolnego, wymaganego dla przyznania świadczenia. Zrozumiałym jest więc, że w kontekście nieodwracalności zmian właścicielskich (np. w następstwie zbycia gospodarstwa rolnego w drodze umowy sprzedaży), celowe było doprowadzenie do sytuacji, w której dochodziłoby do tego zbycia dopiero wówczas, gdy producent rolny uzyskał potwierdzoną postanowieniem organu pewność, że po przeniesieniu własności lub posiadania gospodarstwa i zaprzestaniu działalności rolniczej przyznana mu zostanie renta strukturalna (stanowiąca od tej pory jego dochód). W innym przypadku mogłoby bowiem dochodzić do sytuacji, w której uprawniony (nie dysponując postanowieniem wstępnym), pozbywałby się gospodarstwa, a następnie nie otrzymywał renty strukturalnej, na skutek nie spełnienia warunków. Jednoczesny powrót do stanu poprzedniego, a więc swoiste odzyskanie gospodarstwa (np. już sprzedanego) i co za tym idzie źródła stałego dochodu, mogłoby być dalece utrudnione o ile w ogóle możliwe.

Następstwem powyższego jest stan, w którym po wydaniu postanowienia wstępnego organ mógł odmówić przyznania renty strukturalnej tylko w sytuacji określonej w § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., tj. gdyby wnioskujący nie złożył w wymaganym terminie dokumentów potwierdzających przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestania działalności rolniczej.

Działanie takie jest uzasadniane zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Państwo, po "zaciągnięciu zobowiązania" w postaci stwierdzenia spełniania przesłanek warunkujących przyznanie renty strukturalnej (postanowienie wstępne), powinno go dotrzymać i przyznać, w razie spełnienia kolejnych przesłanek (przekazanie gospodarstwa i zaprzestanie działalności rolniczej), rentę strukturalną.

W kontekście powyższego należy stwierdzić, iż w sytuacji niezakończenia sprawy przed wyczerpaniem limitu środków (osiągnięciem określonej liczby beneficjentów), a także upływem terminu, o którym mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., zasadne jest przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania o przyznanie renty strukturalnej, co musi z kolei prowadzić do umorzenia postępowania (analogiczne stanowisko zaprezentowano w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 335/10). Nie jest bowiem, co do zasady, dopuszczalne przyznanie świadczenia w sytuacji, gdy przeznaczone na to środki (limit) uległy już wyczerpaniu, a nadto upłynął wyznaczony na to czas.

Na tle sprawy skarżącego niewątpliwie zaszła taka sytuacja, bowiem postępowanie administracyjne, nie zostało ostatecznie zakończone przed dniem 30 czerwca 2008 r., a nawet przed wyczerpaniem środków przeznaczonych na sfinansowanie rent strukturalnych (osiągnięciem limitu beneficjentów). Upływ czasu w sprawie był przy tym następstwem rozpoznawania przez organy jak i WSA środków prawnych skarżącego, kwestionującego kolejne - co trzeba podkreślić - wadliwe decyzje odmawiające mu przyznania renty bądź umarzające postępowanie.

W niniejszej sprawie nie mogła jednak ostatecznie zostać wydana ani decyzja pozytywna dla skarżącego - czego się domagał, ani też decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania renty strukturalnej.

Pozytywnie dla skarżącego nie można było orzec z przyczyn wyżej wskazanych, tj. zawinionego przez organy niezakończenia postępowania przed datą 30 czerwca 2008 r. i wyczerpaniem środków na ten cel przeznaczonych (osiągnięciem limitu beneficjentów). Rozstrzygnięcia w tym zakresie nie zmienia wskazana przez skarżącego wadliwość działania organów oraz niezabezpieczenie przez nie środków finansowych. Okoliczności te mogą być podnoszone w ewentualnym postępowaniu odszkodowawczym.

W sprawie nie można było również umorzyć postępowania administracyjnego, bowiem na przeszkodzie temu stała wynikająca z art. 153 p.p.s.a. zasada związania wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Po 130/10. Kontrolując decyzję Dyrektora WOR ARiMR z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Sąd ten stwierdził bowiem, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie. W szczególności nie stanowiła podstawy do takiego działania zmiana prawa - wejście w życie art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ nie mógł więc orzec w taki sposób (umorzyć postępowania), zaś sądy administracyjne nie mogły orzec odmiennie w tej kwestii, bowiem wiąże je wykładnia prawa i wskazania zawarte we wcześniejszym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Po 130/10.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.