Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny W. wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2237/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę D. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.
Dnia [...] października 2012 r. w W. na ul. P. miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki Mercedes Benz o nr rej. [...] udokumentowana protokołem nr [...], sporządzonym przez funkcjonariusza policji. Kontrolowanym pojazdem kierował D. M. (dalej: skarżący), stwierdzonym naruszeniem było wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Skarżący został przesłuchany w charakterze świadka, zeznał, iż klientów odebrał z hotelu M., a kurs zakończył się na ul. P. Podał, że nie posiada licencji na teren m.st. W. ale na S. Dodał również, że przywiózł kolegę na ul. M. i miał wracać do domu, do siebie.
W dniu kontroli została sporządzona notatka urzędowa przez funkcjonariusza policji, zgodnie z którą funkcjonariusz w rozmowie z pasażerami ustalił, że kurs został zamówiony telefonicznie przez recepcję hotelu M. a miejscem docelowym miała być ul. P. Za wykonaną usługę pasażerowie zapłacili ok. 15 złotych, a kierowca wydał im paragon fiskalny.
Urząd Miasta S. pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., poinformował, że skarżący posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...] udzieloną przez Burmistrza Miasta S. z dnia [...] grudnia 2009 r. na okres 25 lat, a pojazdem zgłoszonym do licencji jest Mercedes Benz o nr rej. [...].
Skarżący, odpowiadając na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wyjaśnił, że kilka dni wcześniej świadczył usługi w miejscu podanym w licencji i wtedy obywatele narodowości rosyjskiej poprosili go o wizytówkę, w dniu kontroli zadzwonili do skarżącego zamawiając usługę taxi ze Ś. do S.. Podczas podróży okazało się, że pasażerowie chcą zobaczyć Stare Miasto. Skarżący dodał, że miał czekać na klientów bez włączonego licznika a następnie podróż miała być kontynuowana do S. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewódzki Inspektor nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm. – dalej: u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...]. W ocenie organu w dniu kontroli skarżący wykonywał transport drogowy taksówką poza obszarem oznaczonym w licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 u.t.d.).
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 6 ust. 1, 4 i 5, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy. W ocenie organu, wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli przejazd taksówką nie spełniał żadnego z kryteriów świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji. Skarżący świadczył usługę przewozu taksówką z hotelu M. (Ś.) na ul. P. w W., czyli poza obszarem S. W myśl zaś art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru.
W ocenie organu, wyjątek powyższy nie może być interpretowany w ten sposób, że przedsiębiorca taksówkowy uzyskuje drogą radiową lub telefoniczną zlecenie wykonania usługi przewozu, następnie oczekuje na pasażerów na innym obszarze, niż ten określony w licencji i wykonuje usługi wewnątrz tego obszaru. Nadto przyjmowanie drogą radiową lub telefoniczną zleceń na wykonanie usług przewozu taksówką na obszarze W. prowadzi do niedopuszczalnego obejścia prawa i stanowi naruszenie przepisów u.t.d. Zdaniem organu, niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy lub końcowy poza obszarem określonym w licencji, a dla oceny odpowiedzialności strony za popełnione naruszenie nie ma znaczenia okoliczność w jaki sposób zlecono jej przejazd telefonicznie, osobiście, czy za pośrednictwem podmiotu trzeciego.
D. M. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który skargę oddalił. Nie zgodził się z poglądem skarżącego, że wykonywany przez niego przewóz w W. pomiędzy hotelem M. (Ś.) na ul. P. w W. był kursem realizowanym w drodze powrotnej do S. Sąd wskazał, że od zasady wykonywania przewozu na obszarze przewidzianym w licencji istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 6 ust. 5 u.d.p. Jednakże stosownie do treści tego przepisu dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Oznacza to, jak słusznie przyjął organ, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w m. S. Natomiast skarżący w ramach posiadanej licencji nie jest uprawniony do dokonywania przewozów pasażerów na terenie W, czyli początek i koniec kursu nie może znajdować się w W., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Posiadana przez skarżącego licencja nie uprawniała go do wykonywania przewozów na terenie W. Nie jest słuszne stanowisko skarżącego, że skoro wracał do S., to w ramach tej trasy powrotnej był uprawniony do przewozu pasażera z innego obszaru, czyli z W. W ramach przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru" należy rozumieć w ten sposób, iż każdy bez wyjątku kurs podjęty przez skarżącego musi zaczynać się lub kończyć w S., przy czym pasażerem może być klient z innego obszaru, czyli spoza S. Zdaniem Sądu skarżący na podstawie posiadanej licencji był uprawniony do przewozu;
- – pasażera z W. na trasie z W. do S. (droga powrotna),
- – pasażera z W. na trasie z S. do W. (klient z innego obszaru).
Natomiast z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżący wykonywał niedozwolony przewóz, którego początek i koniec znajdował się w W. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł D. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- a) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 5 u.t.d. przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie a mianowicie poprzez uznanie, że skarżący wykonywał transport drogowy w dniu [...] października 2012 r., na terenie m.st. W., bez licencji, podczas gdy bezpośrednio przed kontrolą otrzymał zamówienie od klienta z innego obszaru, tj. z hotelu M. – w W. i wykonał przewóz pasażerów ze Ś. na Stare Miasto, na ul. P.,
- b) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 4 u.t.d. przez błędne przyjęcie, iż w dniu [...] października 2012 r. wykonywał transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż posiadał ważną licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką o nr rej. [...].
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez zmianę wyroku i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. w całości jako naruszającej prawo oraz uchylenie decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny jest bezsporny. W dniu [...] października 2012 r. skarżący bezpośrednio przed kontrolą otrzymał zamówienie przez telefon od klienta z innego obszaru, tj. z hotelu M. – w W. i wykonał przewóz pasażerów ze Ś. do S. Podczas jazdy taxi pasażerowie, obywatele narodowości rosyjskiej zmienili chwilowo kurs, chcąc zobaczyć Stare Miasto. Skarżący czekał na ul. P. na klientów, po czym miał kontynuować kurs do S. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał mylnej subsumpcji polegającej na wadliwym podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod przepis art. 6 ust. 5 zdanie ostatnie u.t.d. i niewłaściwym określeniu zakresu skutków prawnych wynikających z tego przepisu w konkretnym przypadku.
Skarżący zarzucił, że w art. 6 ust. 5 u.t.d. ustawodawca przewidział dwa odrębne wyjątki rozdzielone spójnikiem "lub", łączącym dwa zdania równorzędne. Zastosował tzw. alternatywę łączną, tj. droga powrotna z innego obszaru (pierwsze zdanie) i przejazd po innym obszarze (drugie zdanie) pod warunkiem złożenia stosownego zamówienia przez klienta z innego obszaru.
Taka sytuacja wystąpiła w dniu [...] października 2012 r., czego Sąd I instancji nie dostrzegł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zasadna nie jest.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Dotyczy ona zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy) jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem.
Art. 6 ust. 5 u.t.d. stanowi, że dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru.
Choć więc przytoczony przepis przewiduje wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze określonym w licencji – to jednak tylko w sytuacjach w przepisie tym określonych. Dopuszczalne jest więc wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar jak i spoza tego obszaru na obszar objęty licencją – w drodze powrotnej przewozu wykonywanego poza obszar licencji jak i w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Nie ma natomiast możliwości świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji. W każdym innym przypadku będzie bowiem miało miejsce świadczenie usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji (por. wyroki NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2206/13, z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 267/13, z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1167/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Opowiedzenie się za odmienną interpretacją art. 6 ust. 5 u.t.d., jak trafnie zauważył Sąd I instancji, prowadziłoby natomiast do obejście generalnego zakazu świadczenia usług poza obszarem określonym w zezwoleniu, podważałoby celowość regulacji takich przewozów i czyniłoby de facto cały zapis bezprzedmiotowym.
W tym stanie rzeczy nie był usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i ust. 5 u.t.d. Zaś przedstawiona powyżej wykładnia zakwestionowanego przepisu w żadnym razie nie narusza przewidzianej w art. 20 Konstytucji RP zasady swobody działalności gospodarczej. Choć jest też trafne odwoływanie się do wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2009 r. (sygn. akt III SA/Gd 319/09, Lex nr 519591), bowiem przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia art. 6 ust. 5 u.t.d. w żadnym razie nie pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym w przywołanym orzeczeniu, iż: "ustawodawca nie wyklucza, by w pewnych sytuacjach osoba posiadająca licencję na określony obszar, wykonywała usługi przewozowe poza jego granicami".
Nie jest też trafny zarzut zawarty w petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 6 ust. 5 u.t.d.
Wobec tego zarzutu należy podnieść, że niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" od hipotezę określonej normy prawnej.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, brak podstaw by przyjąć, że w przypadku skarżącego zaistniał opisany w art. 6 ust. 5 u.t.d. wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego taksówką na określonym w licencji obszarze. Skoro bowiem – jak ustaliły organy, oraz jak przyjął do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji – skarżący w chwili zatrzymania wykonywał usługę przewozu pasażerów z hotelu M. w W., a miejscem docelowym miała być ul. P., także w W., to znaczy, że wykonywał on transport drogowy taksówką na obszarze niewymienionym w licencji, gdyż licencję posiadał tylko na miasto S. Tym samym skarżący wykonywał przedmiotowy transport bez wymaganej licencji.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę stan faktyczny nie sprowadzał się do ustalenia, iż w dniu [...] października 2012 r. skarżący bezpośrednio przed kontrolą otrzymał zamówienie przez telefon od klienta z hotelu M. w W. i wykonywał przewóz pasażerów ze Ś. do S., zaś w czasie podróży pasażerowie zmienili chwilowo kurs na ul. P. w W., po czym skarżący miał kontynuować kurs do S.. Tego rodzaju stan faktyczny jest sugerowany przez skarżącego i jest odmienny od tego jaki został przyjęty przez organy i Sąd I instancji za podstawę dokonanych ocen i zastosowanych przepisów prawa materialnego. Przyjęty w sprawie przez Sąd I instancji stan faktyczny nie został też zakwestionowany przez skarżącego w skardze kasacyjnej. Próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kwestionowanie ustaleń faktycznych może być skuteczne tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSA 2004, nr 3, poz. 68).
I odwrotnie zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96).
W orzecznictwie NSA podnosi się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, Lex nr 745674, z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, Lex nr 1372071). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też raczej – dowiedzenie ich wadliwości (por. wyroki NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11 z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09, baza orzeczeń NSA.gov.pl).
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania wynika z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.