Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 331/19), oddalił skargę Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Pismem z 14 grudnia 2016 r. Okręgowa Izba Aptekarska w Warszawie (dalej także jako: "OIA") złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu, dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenie apteki przy ul. [...] w Mińsku Mazowieckim. Wniosek został uzasadniony interesem społecznym polegającym na ochronie zdrowia publicznego, możliwości podejmowania przez OIA działań w celu ochrony praw swoich członków i możliwości korzystania przez organ administracji publicznej z pomocy organizacji społecznej. Ponadto OIA wskazała, że posiada ustawowe zadanie w postaci funkcji kooperacyjnej z organami administracji w zakresie zadań związanych z ochroną zdrowia publicznego.
W ocenie OIA powyższa ustawowa funkcja kooperacyjna wynika z przestrzegania zakazu prowadzenia na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych, co leży także w interesie społecznym, który ustawodawca definiuje w art. 99 ustawy - Prawo farmaceutyczne, poprzez zakaz koncentracji więcej niż jednego procenta aptek w województwie - w rękach jednego podmiotu.
Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił OIA dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu, uznając że nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. Rozpoznając zażalenie OIA, Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF) ww. postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może, w sprawie dotyczącej innej osoby, występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, o ile jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się zatem na następujących przesłankach: postępowanie dotyczy osoby trzeciej, a udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi oraz interesem społecznym. Wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie. Ustaleń w zakresie ich spełnienia dokonuje każdorazowo, na gruncie konkretnego stanu faktycznego, właściwy organ administracji publicznej.
Dalej organ II instancji napisał, że przy badaniu spełnienia powyższych przesłanek niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej, co potwierdza w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2011 r. (II OSK 1397/10), w którym sąd stwierdził: "Przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi." GIF zaznaczył, że OIA stanowi zrzeszenie farmaceutów wykonujących zawód na określonym terenie, w tym także prowadzących własne apteki. Dopuszczenie jej do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała ona dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę.
W konsekwencji powyższego dopuszczenie OIA do postępowania dotyczącego przedsiębiorcy konkurującego z jej członkami, mogłoby realnie zagrozić interesom strony. Dopuszczenie organizacji, której członkowie mają własne indywidualne interesy, mogące pozostawać w sprzeczności z interesem strony, zaprzecza celom jej uczestnictwa w postępowaniu.
GIF podzielił wskazywaną przez OIA potrzebę przestrzegania przesłanki z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, dotyczącej zakazu koncentracji, zaznaczył jednak, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie czy za dopuszczeniem OIA do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia przemawia interes społeczny. Zdaniem organu to w kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, a następczo GIF, jest ocena czy podmiot ubiegający się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki spełnia przesłanki wykonywania działalności regulowanej. Organ po przeprowadzeniu postępowania wydaje zezwolenie bądź odmawia jego wydania, a przy wydawaniu decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie apteki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny oraz Okręgowa Izba Aptekarska współpracują.
Nadto okręgowe izby aptekarskie wydają opinię w zakresie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez osobę wyznaczoną na kierownika apteki. Niniejsze zależności stanowią formę współdziałania samorządu aptekarskiego i inspekcji farmaceutycznej w sprawach wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki.
Dalej GIF napisał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji 5 grudnia 2016 r. złożył wniosek o opinię OIA w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. OIA uchwałą z 12 stycznia 2017 r. zawiesiła postępowanie w sprawie, wskazując że z uwagi na złożony wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze strony w postępowaniu istnieje konieczność wcześniejszego rozstrzygnięcia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, jako zagadnienia wstępnego. Wobec braku obowiązku zasięgnięcia opinii Mazowiecki WIF w trybie art. 106 § 1 k.p.a. w dniu 9 lutego 2017 r. udzielił spółce CITO zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie ZIKO, położonej przy ul. [...] w Mińsku Mazowieckim.
GIF zaznaczył, że z jednej strony OIA zamierza realizować zadania określone w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r. poz. 1429, dalej jako u.i.a.), a więc opiniować w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, dostarczając tym samym WIF dokumentację, którą będzie oceniał przy rozpatrywaniu wniosku przedsiębiorcy i "współtworzyć" rozstrzygnięcie WIF. Nie oznacza to jednak utożsamienia roli organów samorządu aptekarskiego z rolą biegłego (którego opinia mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa, w szczególności w kontekście ustawowych uprawnień i zadań OIA, a także wyłącznej kompetencji organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej do oceny przesłanek uzasadniających udzielenie albo odmowę udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Z drugiej strony, OIA żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Izba chce zatem występować jako uczestnik postępowania, a jednocześnie współdziałać z WIF w załatwieniu sprawy (poprzez wydanie opinii na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a.). GIF wskazał, że pomimo, iż OIA nie działa w trybie art. 106 § 1 k.p.a., "podwójna" rola organów samorządu aptekarskiego nie jest dopuszczalna. Izba nie może występować zarazem jako uczestnik postępowania administracyjnego i zewnętrzny podmiot, opiniujący wniosek przedsiębiorcy o udzielenie zezwolenia. Organ wskazał, że powyższe stanowisko potwierdził WSA w Warszawie, który w prawomocnym wyroku z 18 października 2016 r. (VI SA/Wa 1428/16) stwierdził, że: "skarżąca nie mogłaby brać udziału jako strona w postępowaniu, w którym wydawała opinię, bowiem w istocie występowałaby w podwójnej roli, a mianowicie jako organ opiniujący oraz jako strona postępowania".
WSA w Warszawie, opisanym na wstępie wyrokiem z 15 maja 2019 r., oddalił skargę OIA w Warszawie. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. WSA przyjął, że OIA jest organizacją społeczną, w rozumieniu ww. przepisu. W sprawie spełniony został - zdaniem WSA - także wymóg, aby postępowanie administracyjne, do udziału w którym dopuszczenia domaga się strona skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innego podmiotu, który - jak w rozpoznawanej sprawie - ubiega się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w trybie przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne.
WSA wskazał, że przepis art. 99 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne stanowi, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Z treści tej regulacji wynika, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i przepisy tej ustawy nie wprowadzają wymogu uzyskiwania w tym względzie opinii organu samorządu aptekarskiego, podejmowanej w trybie art. 106 § 1 k.p.a.
WSA wskazał, że na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. istnieje uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, które stwarza generalną kompetencję w tym zakresie. Wydanie opinii jest najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej polegającą na tym, że jeden z organów przed podjęciem decyzji zasięga opinii innego organu. Jednakże organ zwracający się o opinię nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego.
Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej prowadzone jest na zasadach, w trybie oraz w terminach określonych w ustawie - Prawo farmaceutyczne, k.p.a. oraz u.i.a. w zakresie określającym uprawnienia samorządu aptekarskiego. W trakcie tejże procedury wojewódzki inspektor farmaceutyczny zwraca się do organów samorządu aptekarskiego z prośbą o opinię w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Stosownie do art. 29 pkt 5 u.i.a. opinie w tym przedmiocie wydaje właściwa okręgowa rada aptekarska, a zezwolenia na prowadzenie ogólnodostępnej apteki udziela wojewódzki inspektor farmaceutyczny, działając na podstawie przepisów prawa i mając na uwadze nie tylko interes wnioskodawcy, ale także interes społeczny, który nie zawsze musi być zgodny z interesem samorządu aptekarskiego.
WSA stwierdził, że przepisy proceduralne określają rolę okręgowej rady aptekarskiej w zakresie wyrażania opinii w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jako organu "współdziałającego", który uczestniczy jedynie w postępowaniu zmierzającym do załatwienia wniosku podmiotu zamierzającego prowadzić aptekę. W związku z tym organ samorządu aptekarskiego nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Wyrażając opinię w formie uchwały, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte, nie mają samodzielnego bytu prawnego. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych WSA podkreślił, iż samorząd zawodowy występując w roli organu współdziałającego z organem orzekającym w sprawie koncesji i wydając opinię w tym przedmiocie nie ma przymiotu strony tego postępowania.
Dalej Sąd I instancji napisał, że uchwale Izby Aptekarskiej, stanowiącej wniosek o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie można przypisać statusu aktu administracyjnego gdyż byłby on dotknięty wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (powołując wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2016 r., VI SA/Wa 2288/15). Obowiązek współdziałania organów inspekcji farmaceutycznej z organami samorządu aptekarskiego w zakresie związanym z udzieleniem zezwolenia na prowadzenie apteki sprowadza się w tej kategorii spraw do wyrażenia opinii w kwestii rękojmi należytego pełnienia przez kandydata funkcji kierownika apteki ogólnodostępnej oraz ewentualnego naruszenia zasad określonych w art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego.
Sąd I instancji ocenił, że organy inspekcji farmaceutycznej prawidłowo uznały brak podstaw dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. WSA stwierdził, że skarżąca nie mogłaby brać udziału jako strona w postępowaniu, w którym była zobowiązana do wydania opinii, bowiem w istocie występowałaby w podwójnej roli, a mianowicie jako organ opiniujący oraz jako strona tego postępowania. Także mając na uwadze fakt, że wydanie zezwolenia dotyczy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, nie daje organowi samorządu aptekarskiego uprawnienia do uczestnictwa w tym postępowaniu jako jego strona lub jako organ współdecydujący. WSA wskazał, że organy samorządu aptekarskiego nie są upoważnione ani w trybie Prawa farmaceutycznego, ani na podstawie ustawy o izbach aptekarskich lub w oparciu o swoje cele statutowe, do udzielania zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w tym - w zakresie prowadzenia aptek ogólnodostępnych.
Uprawnienie odnoszące się do prowadzenia działalności gospodarczej zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 13 u.i.a. dotyczy prowadzenia działalności wydawniczej i zarządzania majątkiem izby, nie zaś do udzielania zezwolenia na prowadzenie przez podmiot trzeci apteki ogólnodostępnej. Uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie uzasadnia – zdaniem WSA - także obrona interesów farmaceutów zrzeszonych w Izbie Aptekarskiej, jak i obrona interesów zawodu aptekarza. Żaden bowiem przepis ustawy - Prawo farmaceutyczne lub u.i.a. nie wymaga oceny, przez organy samorządu zawodowego aptekarzy, zdolności prawnej podmiotu ubiegającego się o zezwolenie ani też celowości podejmowania takiej działalności przez podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia.
Na opisane rozstrzygnięcie skargę kasacyjną wniosła Okręgowa Izba Aptekarska w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, poprzez jej uwzględnienie. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- a) art. 134 § 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) w związku z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. - polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonych aktów administracyjnych, poprzez zaniechanie zbadania i oceny legalności zaskarżonych aktów i działań organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w kontekście przesłanek uzasadniających dopuszczenie OIA w Warszawie, na prawach strony, do prowadzonego postępowania;
- b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego mimo zaistnienia podstaw do jego uchylenia, a w konsekwencji oddalenie skargi;
- c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony zawartych w skardze oraz ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do podzielenia poglądów przedstawionych w innym wyroku tego Sądu, niemającego zastosowania w niniejszej sprawie;
- d) art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 6 i 9 w zw. z art. 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie w niniejszej sprawie, prowadzące w konsekwencji do podzielenia nieuzasadnionych wniosków organów administracyjnych, że OIA nie wykazała istnienia celów statutowych oraz interesu społecznego, przemawiających za dopuszczeniem jej do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie odniósł się do przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, wynikających z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., w szczególności do przesłanki interesu społecznego oraz celów statutowych, uzasadniających dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Intencją OIA jest wyłącznie dbanie o to, aby przepisy obowiązującego prawa, w tym w zakresie zakazu koncentracji na rynku aptek (art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego), były przestrzegane przez wszystkich uczestników obrotu produktami leczniczymi w obrocie detalicznym, a zwłaszcza przez organy administracji publicznej, które w ramach posiadanych kompetencji powinny czuwać nad ich przestrzeganiem. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji obowiązujące przepisy u.i.a., zgodnie z ich literalnym brzmieniem, dają możliwość oceny przez uprawnione organy samorządu aptekarskiego również w zakresie podmiotów starających się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 29 pkt 5, art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a.).
W niniejszej sprawie nie została złożona odpowiedź na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem powinna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, jak również jej uzasadnienie wskazują na nieprawidłową - zdaniem strony skarżącej - kontrolę działalności organów administracji publicznej dokonaną przez WSA, zarówno z pespektywy materialnoprawnej, jak i formalnoprawnej, a dotyczącą spełnienia normatywnych przesłanek zawartych zarówno w ustawie o izbach aptekarskich, jak i w k.p.a., w przedmiocie dopuszczenia OIA w Warszawie, na prawach strony, do prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia CITO sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie ZIKO, położonej w Mińsku Mazowieckim ul. [...].
W pierwszej kolejności przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. W powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku sądu tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej także Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu I instancji i poznanie argumentów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia o zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego.
Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie występujące wątpliwości zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10).
Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca kasacyjnie w pkt c petitum skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśniając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że WSA w uzasadnieniu orzeczenia nie dokonał analizy normatywnych przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, wskazanych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony.
Wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dokonywanej przez WSA było postanowienie GIF w przedmiocie odmowy dopuszczenia OIA do postępowania administracyjnego na prawach strony. Dlatego też WSA w uzasadnieniu wyroku powinien ocenić, czy organy inspekcji farmaceutycznej, odmawiając Okręgowej Izbie Aptekarskiej w Warszawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, prawidłowo uznały, że nie zostały spełnione normatywne przesłanki wskazane w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że złożona przez Okręgową Izbę Aptekarską w Warszawie skarga do WSA w Warszawie została oparta przede wszystkim na zarzucie naruszenia przez organy art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 1 - 4 petitum skargi z dnia 24 stycznia 2019 r. oraz jej uzasadnienie, k. 2 – 11 akt sądowoadministracyjnych).
Jak wynika z treści przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: (a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej lecz praw i obowiązków innej osoby, czyli strony (stron) tego postępowania; (b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz (c) gdy przemawia za tym interes społeczny.
W ocenie NSA uzasadnienie wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi nie zawiera argumentacji odnoszącej się do oceny spełnienia lub braku spełnienia powyższych, normatywnych przesłanek przez Izbę Aptekarską, a wskazywanych jako podstawa prawna rozstrzygnięcia zarówno organu administracji publicznej I instancji, jak i odwoławczego. Zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia, odnoszące się do przepisów proceduralnych określających rolę okręgowej izby aptekarskiej w zakresie wyrażania opinii w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, występowania skarżącej kasacyjnie w podwójnej roli w razie dopuszczenia do udziału w postępowaniu - nie mają związku z kontrolowanym postępowaniem, które dotyczyło możliwości dopuszczenia Izby Aptekarskiej do postępowania na prawach strony, a nie możliwości występowania przez nią w postępowaniu w charakterze strony lub jako organ współdziałający.
Wobec braku odniesienia się przez Sąd I instancji do dokonanej w zaskarżonym postanowieniu oceny braku spełnienia przez Izbę Aptekarską przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie poddaje się w tym zakresie kontroli instancyjnej. Oznacza to, że uzasadniony jest także pierwszy zarzut skargi kasacyjnej.
Zaznaczyć należy, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie zobowiązują - z perspektywy proceduralnej - wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim. Wydanie decyzji w sprawie udzielenia/cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a. (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., II GSK 191/17 i wskazane tam orzecznictwo; CBOSA). Według art. 99 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis ten nie wskazuje na bezpośredni i obligatoryjny obowiązek inspektora farmaceutycznego do zasięgania opinii samorządu aptekarskiego.
Obowiązek taki nie wynika również z przepisów u.i.a.- jej art. 7 ust. 2 i art. 29 pkt 5. W art. 7 ust. 2 u.i.a. zostały wskazane przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wyszczególnione w art. 7 ust. 1 tego aktu (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2018 r., II GSK 4641/16; z 14 lutego 2017 r., II GSK 4920/16; z 13 czerwca 2017 r., II GSK 3423/15, z 09 sierpnia 2017 r., II GSK 2640/15; z 17 października 2018 r., II GSK 4607/16; CBOSA).
Przewidziane w u.i.a. uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Należy zauważyć, że wspomniana opinia to jeden z dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., ale nie jest elementem obligatoryjnym w sprawie dotyczącej udzielenia/cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (por. wyrok NSA z 11 września 2018 r., II GSK 2926/16).
NSA akceptuje w pełni pogląd wskazujący, że przy tak ukształtowanym charakterze opinii wydawanej przez organ samorządu aptekarskiego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 5 u.i.a. w zw. z art. 99 ust. 2 Prawa farmaceutycznego nie można mówić o współdziałaniu organów eliminującym możliwość dopuszczenia do udziału organów samorządu aptekarskiego w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., II GSK 191/17; CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut wskazany w pkt b petitum skargi kasacyjnej tj. naruszenia przez WSA przepisu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego pomimo zaistnienia podstaw do jego uchylenia, a w konsekwencji oddalenie skargi został nieprawidłowo skonstruowany. Zarzuty pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie mogą być ogólnikowe. Nie mogą także sprowadzać się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a., bez wypełnienia go treścią normatywną poprzez wskazanie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, który zdaniem podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony (wyrok NSA z 22.07.2014 r., I OSK 718/14, LEX nr 1511161). Tak więc przepisy art. 145 - 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 962/18; M. Niezgódka-Medek, komentarz do art. 174 (w) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, LEX/el. 2019).
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b, w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).