Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., oddalił skargę Stowarzyszenia [...] O. w O. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 6 [...] 2012 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Stowarzyszenie [...] O., na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia 28 [...] 2010 r., otrzymało dofinansowanie w wysokości [...] zł do projektu pt. "Centrum Rozwoju Lokalnego dla terenów wiejskich powiatu o.", w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet: VII Promocja integracji społecznej, Działanie: 7.3 Inicjatywy lokalne na rzecz aktywnej integracji, o okresie realizacji od dnia 1 [...] 2011 r. do dnia 31 [...] 2011 r.
Na mocy § 3 ust. 1 przedmiotowej umowy beneficjent zobowiązany był do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie nr [...], stanowiącego załącznik nr 1 do umowy, natomiast zgodnie z § 3 ust. 4 umowy, przy wydatkowaniu środków przyznawanych w ramach projektu beneficjent zobowiązywał się stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych, o których mowa w ust. 2 i § 1 pkt 6 umowy, tj. Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 22 [...] 2010 r.
W dniach 10 - 11 [...] 2011 r. oraz 11 - 12 [...] 2011 r. Zespół Kontrolujący Instytucji Wdrażającej przeprowadził kontrolę planową realizacji projektu, w efekcie której sporządzono Informację pokontrolną o nr [...]. W nawiązaniu do wyników kontroli zawartych w informacji pokontrolnej oraz po weryfikacji dokumentacji i zastrzeżeń beneficjenta, Instytucja Wdrażająca w zaleceniach pokontrolnych z dnia 14 [...] 2011 r. poinformowała skarżącego o stwierdzeniu niekwalifikowaności wszystkich poniesionych w ramach projektu wydatków z uwagi na rażące nieprawidłowości dotyczące realizacji projektu. Wskazano m.in., że:
- 1) beneficjent nie wykazał, iż projekt spełnia wymogi dla projektu inicjatywy oddolnej, a w szczególności nie posiadał udokumentowania spotkań z przedstawicielami gmin powiatu o., odbytych w okresie [...] – [...] 2010 r. Beneficjent przedstawił dokumentację w postaci list obecności oraz Protokołu Nadzwyczajnego Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia [...] O. z dnia 10 [...] 2011 r. Dokument ten nie potwierdza, że projekt miał charakter inicjatywy oddolnej;
- 2) beneficjent nie przedstawił kontrolującym dokumentów potwierdzających, iż uczestnikami projektu są osoby zagrożone wykluczeniem społecznym;
- 3) beneficjent nie dokonał poprawnej weryfikacji osób przystępujących do udziału w projekcie. Zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie projekt adresowany był do grupy 30 osób: 15 nieaktywnych zawodowo, w tym 5 osób uczących się w wieku aktywności zawodowej, 15 zatrudnionych w tym 5 rolników. IW stwierdziła, że faktycznie w formach wsparcia projektu wzięło udział łącznie 45 osób. W ramach wskazanych osób 11 uczestników w kwestionariuszu zgłoszeniowym nie zaznaczyło, że jest zainteresowana założeniem i prowadzeniem Centrum Rozwoju Lokalnego, 10 uczestników nie przedłożyło wymaganych dokumentów rekrutacyjnych oraz potwierdzających kwalifikowalność, natomiast 4 osoby nie zostały wykazane jako uczestnicy projektu;
- 4) kadra zarządzająca nie udokumentowała rzetelnie prowadzonych działań oraz realizacji założenia projektu zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (uchybienia w szczególności dotyczyły przestrzegania zapisów Podrozdziału 3.1, 3.6 oraz 4.5 ww. dokumentu). Beneficjent w ramach projektu realizował zadania, w tym sposób monitoringu projektu, niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, w szczególności z harmonogramem realizacji projektu i postępem rzeczowym wykazanym we wniosku o płatność. Na podstawie przedłożonej przez Beneficjenta dokumentacji IW (IP2) nie mogła jednoznacznie określić poziomu osiągnięcia żadnego z założonych rezultatów twardych i poziomu realizacji produktów projektu zawartych w pkt 3.4 wniosku o dofinansowanie projektu.
Decyzją z dnia 30 [...] 2012 r., Zarząd Województwa D. określił beneficjentowi kwotę zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem postanowień umowy Szczegółowego Opisu Priorytetów 2007-2013 z dnia 1 [...] 2010 r. oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 22 [...] 2010 r. w wysokości [...] zł.
Rozpoznając odwołanie od ww. decyzji, Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia 6 [...] 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono m.in., iż beneficjent nie wykazał, aby projekt spełniał wymogi dla projektu inicjatywy oddolnej. Powołano się przy tym na zapisy pkt. 3.1 wniosku o dofinansowanie projektu, zgodnie z którymi "Pomysł projektu powstał podczas spotkań odbytych w okresie [...] – [...] 2010 r. przez "Lokalną Grupę Działania z przedstawicielami gmin powiatu o.". Odwołujący – jak zauważył organ I instancji – nie posiadał jednak dowodów na odbycie ww. spotkań. Przedłożył jedynie dokumentację w postaci list obecności oraz Protokołu Nadzwyczajnego Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia [...] O. z dnia 10 [...] 2011 r. oraz notatkę sporządzoną przez P. H. - Prezesa Zarządu Stowarzyszenia [...] O. Oba dokumenty nie potwierdzają jednak, że projekt miał charakter inicjatywy oddolnej, gdyż wskazują jedynie na spotkania, które odbyły się w [...] i [...] 2011 r. (a więc kiedy projekt się już rozpoczął), a nie dowodzą spotkań, które odwołujący przywołał w pkt 3.1. wniosku o dofinansowanie projektu, tj. [...] – [...] 2010 r. Z zapisów załącznika nr 7.11 dokumentacji konkursowej konkursu [...] wynikała konieczność wykazania przez odwołującego, że realizowany przez niego projekt musi mieć charakter inicjatywy oddolnej, skoro grupa docelowa powinna brać udział w formułowaniu założeń projektu, a nie tylko jego realizacji.
Z tych względów IW PO KL przyznała rację twierdzeniom organu I instancji uznając, że projekt nie miał charakteru inicjatywy oddolnej, co było podstawowym warunkiem kwalifikowania wydatków w ramach projektu pt. "Lokalna integracja wokół produktu lokalnego – powiat o.". Wobec niespełnienia tego warunku, wszystkie wydatki poniesione przez Odwołującego należało uznać za niekwalifikowalne. Podkreślono, że udokumentowanie przez odwołującego wykonania rezultatów projektu, jak też przedłożenia przez niego oświadczeń o zagrożeniu wykluczeniem społecznym części uczestników projektu, nie może sanować podstawowego braku, tj. że projekt nie był wynikiem inicjatywy oddolnej lokalnej społeczności.
Pismem z dnia 19 [...] 2012 r. wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z dnia 6 [...] 2012 r. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez brak rozważenia argumentacji odwołania, a przez to wydanie decyzji w oparciu o niedostateczne rozeznanie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 207 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.), poprzez błędną interpretację zapisów procedur obowiązujących przy realizacji przedmiotowego projektu, w tym OP PO KL oraz załącznika nr [...] dokumentacji konkursowej konkursu [...] i przyjęcie, że wykazanie inicjatywy oddolnej projektu wymaga udokumentowania, a w konsekwencji uznania, iż środki przeznaczone na realizację projektu wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ww. ustawy.
W odpowiedzi na skargę, Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 7, art, 8 art. 9 k.p.a. Podniósł, że organ administracyjny zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się przy tym do dokonanych na ich skutek ustaleń. Materiał dowodowy zebrany w sprawie obejmował całokształt badanej sprawy. Jeśli po przeprowadzeniu kolejnego postępowania wyjaśniającego, na podstawie takich samych ustaleń faktycznych (które we wskazanym wyżej zakresie nie były kwestionowane przez stronę), organ odwoławczy wyprowadził takie same wnioski jak organ I instancji, nie można zdaniem Sądu czynić zarzutu powielenia kwestionowanego stanowiska organu. Organ odwoławczy oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dokonał zatem własnej oceny i potwierdził prawidłowość dotychczasowego postępowania.
Nadto wskazał, iż w toku postępowania doręczano stronie wszystkie wydawane w sprawie pisma organu w tym: zalecenia pokontrolne, wezwanie do zapłaty, zawiadomienie o wszczęciu i zakończeniu postępowania, pouczając przy tym za każdym razem o możliwości ustosunkowania się do treści tych pism. Organy obu instancji orzekające w sprawie dokładnie wyjaśniły zatem swoje motywy odnosząc się do zgłoszonych żądań.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na bezpodstawnym żądaniu udokumentowania inicjatywy oddolnej wnioskowanego projektu, Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestie Inicjatyw lokalnych w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki definiuje Szczegółowy Opis Priorytetów 2007 - 2013 z dnia 1 [...] 2009 r. oraz załącznik nr [...] dokumentacji konkursowej w konkursie [...]. Z zapisów tych dokumentów nie wynika obowiązek wykazania - na etapie składania wniosku – stosownymi dokumentami, iż spełniony został wymóg społecznej identyfikacji i akceptacji oraz społecznej partycypacji. Nie oznacza to jednak przyzwolenia na brak potrzeby wykazania tej okoliczności na dalszych etapach realizacji projektu. Fakt akceptacji złożonego wniosku (w tym akceptacji opisu inicjatywy oddolnej) i przyznania danego dofinansowania nie zamyka bowiem drogi do skontrolowania tej okoliczności w toku realizacji projektu.
Organ kontrolujący winien mieć bowiem możliwość oceny/stwierdzenia realizacji podnoszonych we wniosku okoliczności i dlatego też w pełni zasadne jest żądanie organu w zakresie przedstawienia dokumentacji wykazującej powoływane okoliczności.
Ponadto, w ocenie Sądu I instancji fakt opierania się przez organ – na etapie badania wniosku - wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy odnośnie do spełniania przez projekt wymogu inicjatywy oddolnej, w żadnym stopniu nie zwalnia beneficjenta pomocy z obowiązku wykazania, na żądanie organu (np. na etapie realizacji wniosku), stosowną dokumentacją, zaistnienia zdarzeń powoływanych we wniosku o dofinansowanie projektu.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wskazał, że słusznie organ uznał opisane w treści wniosku o dofinansowanie spotkania, na których powstać miał pomysł przedmiotowego projektu i które miały odbyć się [...] – [...] 2010 r., za niepotwierdzone. Dokumenty złożone przez skarżącego nie dowodzą, że projekt miał charakter inicjatywy oddolnej, gdyż wskazują jedynie na spotkania, które odbyły się już w czasie trwania projektu. Z oczywistych względów nie potwierdzają więc one spotkań, które przywoływano w pkt [...] wniosku o dofinansowanie projektu, tj. spotkań w miesiącach [...] – [...] 2010 r. Co więcej, treść ww. dokumentów wskazuje, że społeczność lokalną jedynie informowano o projekcie, a nie że projekt był wynikiem inicjatywy tej społeczności. Brak wykazania okoliczności w postaci inicjatywy oddolnej skutkował zatem oceną o niespełnianiu głównego celu działania PO KL czyli aktywności mieszkańców.
Stwierdzając zatem, że realizacja projektu nie była inicjatywą oddolną słusznie uznano, że cały projekt był niezgodny ze Szczegółowym Opisem Priorytetów PO KL i w tym działaniu nie mógł uzyskać wsparcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] w O zaskarżając wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- a) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, skutkujące oddaleniem skargi zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), podczas gdy prawidłową normą, która winna być zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., gdyż decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 27 [...] 2012 r. została wydana z naruszeniem art. 207 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, które polegało na błędnej interpretacji postanowień dotyczącej procedur obowiązujących przy realizacji projektu, w tym Szczegółowego Opisu Priorytetów PO KL oraz załącznika nr [...] dokumentacji konkursowej Konkursu [...] i przyjęcie, że wykazanie inicjatywy oddolnej projektu wymaga udokumentowania, a w konsekwencji uznanie, iż środki przeznaczone na realizację projektu, wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ww. ustawy. Sąd nie dopatrując się naruszenia tych przepisów przez organy podatkowe w istocie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
- b) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy skutkujące oddaleniem skargi zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podczas gdy prawidłową normą, która winna być zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny był art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 6 [...] 2012 roku została wydana z naruszeniem 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 [...] 2012 r. wydanej bez wskazania podstaw prawnych uzasadniających nałożenie na beneficjenta obowiązku udokumentowania inicjatywy oddolnej projektu na dalszym etapie jego realizacji. Sąd nie dopatrując się naruszenia tych przepisów przez organ administracji w istocie naruszył art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a.
W piśmie z dnia 18 [...] 2013 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.
Z zarzutów tych wynika, że strona skarżąca kasacyjnie niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku zasadniczo upatruje w wadliwym podejściu Sądu I instancji do interpretacji, a w konsekwencji również i do zastosowania, postanowień dokumentacji konkursowej konkursu [...], w ramach którego zgłoszony i realizowany był projekt pn. "Centrum Rozwoju Lokalnego dla terenów wiejskich powiatu o.." Spornym w rozpatrywanej sprawie zagadnieniem jest w szczególności treść postanowień załącznika nr 7.11 "Inicjatywa lokalna w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki", z których strona skarżąca kasacyjnie wywodziła, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie była zobowiązana do posiadania dokumentacji wykazującej, iż projekt zgłoszony do dofinansowania był wynikiem inicjatywy oddolnej. Skoro bowiem z dokumentacji konkursowej wynikał obowiązek wykazania istnienia wskazanej okoliczności w formie opisowej, czemu jednocześnie nie towarzyszył, na etapie składania wniosku, obowiązek załączania dokumentacji na potwierdzenie istnienia tej okoliczności, to brak było, jej zdaniem, jakichkolwiek podstaw, aby twierdzić, że wnioskodawca nie dość, że był zobowiązany do posiadania tego rodzaju dokumentacji, to również, aby był zobowiązany do legitymowania się nią dla potrzeb wykazania, że projekt zgłoszony do dofinansowania stanowił inicjatywę oddolną w rozumieniu dokumentacji konkursowej.
W związku z tym podnosiła, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, że środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, a w konsekwencji na niezasadnym nałożeniu na stronę obowiązku zwrotu tych środków. Według strony skarżącej kasacyjnie opisaną sytuację, w tym zwłaszcza działanie organu żądającego przedłożenia dokumentacji potwierdzającej oddolny charakter projektu, która według strony nie była wymagana, oceniać należało również, jako naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione i nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd I instancji w pełni zasadnie stwierdził bowiem, że kontrolowana decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego wydana została bez naruszenia prawa.
Ocenę zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. - do którego odnieść się należy w pierwszej kolejności - poprzedzić należy wyjaśnieniem, że o skuteczności zarzutów stawianych na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.
Z punktu widzenia przedstawionych uwag, stwierdzić należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie może odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora. Z tego mianowicie powodu, że strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła na czym dokładnie polegało naruszenie wymienionego przepisu k.p.a., ani też nie wykazała, jaki miałby być wpływ zarzucanego naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. W tym kontekście wyjaśnić należy, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 183/06). Formułując omawiany zarzut, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, z którym konkretnie aspektem, czy też aspektami, funkcjonowania zasady zaufania, które przedstawione zostały powyżej, wiąże naruszenie art. 8 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jedynie, że naruszenie wymienionego przepisu strona skarżąca kasacyjnie odnosi do braku właściwego skontrolowania przez Sąd I instancji stanowiska organu, gdy chodzi o ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa oraz postanowień dokumentacji konkursowej, w tym w zakresie, w jakim reguluje ona procedurę udzielania dofinansowania i kontrolowania wykonania projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.
Tego rodzaju sposób podejścia do wykazania zaistnienia zarzucanego naruszenia nie może być jednak uznany za skuteczny. Z tego mianowicie powodu, że nie można i nie należy mylić ustaleń faktycznych z prawną ich oceną, a taka właśnie sytuacja ma miejsce w odniesieniu do omawianego zarzutu kasacyjnego. Jeżeli bowiem za fakt należałoby uznać zdarzenie, zjawisko lub sytuację, które miały miejsce, to gdy chodzi o rozpatrywaną sprawę oraz jej okoliczności, które przyjęte zostały przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, za "fakt" w przywołanym tego słowa rozumieniu, uznać należałoby zarówno to, że Stowarzyszenie O. w rezultacie wystąpienia z wnioskiem o dofinansowanie projektu pn. "Centrum Rozwoju Lokalnego dla terenów wiejskich powiatu o." i zakwalifikowania tego projektu do wsparcia w ramach programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, realizowała ten projekt na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 28 [...] 2010 r., jak i to, że wezwana została do zwrotu przyznanych stowarzyszeniu środków w związku z brakiem kwalifikowalności wydatków poniesionych w ramach projektu.
Inną natomiast i sporną w rozpatrywanej sprawie kwestią jest to, czy wezwanie do zwrotu środków, a wobec jego bezskuteczności, także decyzja określająca kwotę zwrotu dofinansowania oparte zostały na prawidłowej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo formułowanego na jej podstawie wniosku, że projekt nie miał charakteru inicjatywy oddolnej, a w konsekwencji, że wydatki w ramach projektu były niekwalifiowalne. Stanowi to już więc ocenę formułowaną na tym etapie procesu stosowania prawa, który wiąże się z kwalifikowaniem danego faktu z punktu widzenia konkretnej normy prawnej, co innymi słowy oznacza, że ocena odnośnie do charakteru zgłoszonego do konkursu projektu, a tym samym charakteru poniesionych w ramach jego realizacji wydatków, jest już elementem procesu subsumcji stanu faktycznego pod konkretny przepis prawa, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy odnieść należy do art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z załącznikiem nr 7.11 dokumentacji konkursowej "Inicjatywa lokalna w programie Operacyjnym Kapitał Ludzki." Kwestionując więc ocenę Sądu I instancji odnośnie do wskazanej kwestii, strona skarżąca kasacyjnie powinna więc postawić zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przywołanej regulacji, nie zaś, adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zarzuty naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, które w świetle przywołanych argumentów uznać należy za nieskuteczne i pozbawione usprawiedliwionych podstaw (por. również wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1666/06).
Przechodząc w związku z powyższym do oceny zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z załącznikiem nr 7.11 dokumentacji konkursowej, które postawione zostały w pkt a) petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że zarzut "błędnej wykładni prawa" to zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez Sąd I instancji. Wymaga on - aby mógł być rozpatrzony - wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładania przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładania, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej.
Natomiast zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny, nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być on zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. na zarzucie, że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.
Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych, nie jest usprawiedliwiony.
W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z przepisem prawa materialnego, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni, zwłaszcza zaś jego niewłaściwe zastosowanie, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że rozpatrzenie tego zarzutu musi uwzględniać stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Zwłaszcza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.
Wobec tego więc, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został skutecznie zakwestionowany, nie służą bowiem temu zarzuty formułowane w ramach podstaw z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., a oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można dokonywać, jak to już wskazano, na podstawie "stanu faktycznego" uznawanego przez samą stronę skarżącą kasacyjne za prawidłowy, to ocena zarzutu naruszenia art. art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z załącznikiem nr 7.11 dokumentacji konkursowej, nie może pomijać ustaleń faktycznych, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie.
Formułowany wobec zaskarżonego wyroku zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, gdy chodzi o obydwie te formy naruszenia prawa materialnego, opiera się na tezie, po pierwsze, o braku normatywnych podstaw żądania od Stowarzyszenia [...] O. w O., jako beneficjenta pomocy, dokumentacji potwierdzającej, że projekt realizowany przez stowarzyszenie miał charakter inicjatywy oddolnej, tj. innymi słowy, że spełniał wymóg społecznej identyfikacji i akceptacji oraz społecznej partycypacji - jak stanowią o tym postanowienia załącznika nr 7.11 "Inicjatywa lokalna w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki" - po drugie zaś, że ze wskazanego punktu widzenia wystarczające jest opisanie we wniosku okoliczności potwierdzających spełnienie tego wymogu.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie jest trafne.
W tej mierze, przede wszystkim zwrócić należy uwagę na to, że jak wynika z załącznika 7.11 dokumentacji konkursowej, inicjatywą lokalną w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki, jest w jego rozumieniu, projekt o zasięgu lokalnym, skierowany do określonej grupy docelowej – mieszkańców gmin wiejskich, wiejsko – miejskich i miast do 25.000 mieszkańców oraz zakładający udział grupy docelowej w określaniu problemów i celów oraz tworzenia założeń i realizacji projektu.
Z przywołanego załącznika wynika również, że cechę wyróżniającą tego typu projekt stanowi formuła oddolnego mechanizmu kształtowania warunków jego powstania oraz realizacji.
W tym też kontekście, istotne znaczenie mają te postanowienia omawianego załącznika, które w zakresie odnoszącym się do wykazania spełniania przez ten szczególny typ projektu wymogu społecznej identyfikacji i akceptacji oraz społecznej partycypacji – innymi słowy wymogu udziału grupy docelowej w określaniu problemów i celów oraz tworzeniu założeń i realizacji projektu - obligują beneficjenta pomocy do podania we wniosku o dofinansowanie w szczególności informacji odnośnie do odbytych spotkań z obywatelami, stanowiska przedstawicieli jednostek pomocniczych, informacji o podmiotach i instytucjach deklarujących zamiar współuczestnictwa lub współpracy w realizacji projektu.
Odnosząc się z punktu widzenia przedstawionych uwag do istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, który jak wyżej już to wyjaśniono, sprowadza się do zagadnienia formy wykazania spełnienia omawianego wymogu potwierdzającego charakter projektu, jako inicjatywy oddolnej, a w tym kontekście do zagadnienia wymogu posiadania przez beneficjenta pomocy dokumentacji potwierdzającej wskazany charakter projektu, nie ma podstaw, aby twierdzić, że podejście Sądu I instancji do wskazanej kwestii spornej nie jest prawidłowe i niezgodne z prawem.
Jakkolwiek bowiem z przywołanego załącznika nr 7.11 dokumentacji konkursowej wynika, że obowiązkowa informacja odnośnie do spełniania przez projekt wskazanego powyżej wymogu powinna mieć formę opisową, to jednak w żadnym razie nie może uzasadniać to twierdzenia, że stanowi to wyłączny sposób oraz formę wykazania spełniania przez wniosek wymogu, że projekt ma charakter inicjatywy oddolnej. W tej mierze, nie można tracić z pola widzenia tego, że z omawianego załącznika wprost wynika, iż w zakresie odnoszącym się do wskazanych powyżej informacji, które muszą zostać opisane we wniosku "[...] dokumentacja nie musi być załączona [...]". Z powyższego bezspornie wynika więc jednak, że skoro na gruncie omawianego załącznika, co do zasady, jest mowa o stosownej dokumentacji, to znaczy, że dokumentacja taka musi istnieć, lecz nie musi być załączana do wniosku o dofinansowanie projektu. Jej istnienie oraz obowiązek jej posiadania przez beneficjenta pomocy pełnią bowiem istotną funkcję, która skorelowana jest z uprawnieniami instytucji wdrażającej do monitorowania i kontroli projektu, co wprost wynika z postanowień umowy o dofinansowanie projektu (§ 17 w związku z § 18).
Tym samym, nie ma żądnych usprawiedliwionych podstaw, aby zasadnie można było podważyć stanowisko Sądu I instancji odnośnie do wykładni oraz zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z załącznikiem nr [...] dokumentacji konkursowej. Z przedstawionego powyżej punku widzenia nie może budzić wątpliwości, że w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych środki przeznaczone na realizację projektu z programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184. Uwzględniając treść Wytycznych oraz umowy o dofinansowanie projektu, za bezsporne uznać należy, że zawarte w nich regulacje są tymi "innymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków", o którym mowa w art. 207 ust. 1 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych.
Z punktu widzenia ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, nie może więc być również mowy o niewłaściwym zastosowaniu regulacji prawnych, których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie. Z ustaleń tych wynika, że strona skarżąca kasacyjnie, jako beneficjent pomocy, nie dość, że nie posiadała dokumentacji potwierdzającej, że realizowany przez nią projekt miał charakter inicjatywy oddolnej – w tej mierze chodziło zwłaszcza o opisane we wniosku spotkania z mieszkańcami odbyte w miesiącach [...] – [...] 2010 r. - to okoliczności tej, stanowiącej zasadnicze kryterium oceny charakteru projektu oraz podstawowy wymóg udzielenia dofinansowania, nie była również w stanie wykazać za pomocą innych środków dowodowych, które dopuszczała w rozpatrywanej sprawie instytucja wdrażająca. Nota bene, rysująca się na tym tle elastyczność instytucji wdrażającej odnośnie do środków dowodowych, które uznała ona za dopuszczalne w zakresie odnoszącym się do wykazania, że projekt rzeczywiście miał charakter inicjatywy oddolnej, stanowi dodatkowy argument o braku zasadności zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.