Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem 13 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2271/06 oddalił skargę H. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał między innymi, że w dniu [...] grudnia 2005 r. w miejscowości O.M. na drodze krajowej nr [...] została przeprowadzona kontrola samochodu ciężarowego marki M. o numerze rejestracyjnym [...] stanowiącego własność M. P., którym kierował J.W.. Pojazdem przewożone były puste skrzynki drewniane i plastikowe. Kierowca nie okazał do kontroli żadnego dokumentu uprawniającego do wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, nie okazał także karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Przedstawione do kontroli wykresówki z dni [...] i [...] grudnia 2005 r. nie zawierały wymaganych wpisów dotyczących imienia kierowcy oraz miejsca i daty końcowej używania wykresówki.
Ponadto w oparciu o zapisy na wykresówce z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdzono, że była ona zbyt długo zapisywana wskutek czego kontrola była utrudniona. Z kolei na wykresówce z dnia [...] grudnia 2005 r. oznaczenie czasowe nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji.
M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nałożył na H.W. karę pieniężną w łącznej wysokości 8.550 zł, w tym:
- - karę pieniężną 8.000 zł na podstawie lp. 1.1.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji;
- - karę pieniężną 200 zł na podstawie lp. 1.4.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe karty opłaty drogowej;
- - karę pieniężną w łącznej wysokości 150 zł na podstawie lp. 1.11.11. ust. 4 lit. a i lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym za brak wpisanego imienia kierowcy na wykresówkach oraz brak wpisanego miejsca i daty końcowej używania wykresówki;
- - karę pieniężną w łącznej wysokości 200 zł na podstawie lp. 1.11.9. ust. 2 lit. b oraz ust. 4 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego (zbyt długie zapisywanie wykresówki, przez co kontrola była utrudniona oraz nieprawidłowe oznaczenie czasowe na wykresówce niezgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji).
Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że wykonywany w dniu kontroli przewóz drogowy był elementem prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, a przewóz pustych skrzynek miał związek z tą działalnością i wymagał uzyskania odpowiednich dokumentów. Kary w transporcie drogowym są określone w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter.
W ocenie Sądu I instancji w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego organ poczynił prawidłowe ustalenia, że skarżąca w chwili kontroli wykonywała krajowy transport drogowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że skarżąca w pisemnym oświadczeniu z dnia [...] marca 2006 r. złożonym w toku postępowania administracyjnego przyznała, że w dniu [...] grudnia 2005 r. kontrolowanym samochodem ciężarowym marki M. o nr rej. [...] kierowanym przez jej syna J.W. wykonywany był przewóz drogowy owoców i warzyw na potrzeby prowadzonego przez nią sklepu spożywczo-przemysłowego w Ł., przy czym J.W. nie był pracownikiem skarżącej. Zdaniem Sądu nieistotna jest okoliczność, że w momencie kontroli pojazdem tym przewożone były puste opakowania po towarze dostarczonym do sklepu.
Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej obu instancji prawidłowo ustaliły, iż skarżąca nie wykonywała przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a więc zgodnie z art. 4 pkt 3 tej ustawy − wykonując przewóz pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej − powinna posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego i w związku z tym zasadnie nałożono karę pieniężną w wysokości 8.000 zł na podstawie lp. 1.1.1. załącznika do tej ustawy.
W ocenie Sądu, okolicznością niesporną jest, że kierowca J. W. nie miał przy sobie i nie okazał do kontroli dowodu uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Dopiero w toku postępowania wyjaśniającego skarżąca przedłożyła organowi notarialnie potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię rocznej karty opłaty drogowej, seria i nr [...] wypełnioną z terminem ważności od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] stycznia 2006 r., a w związku z tym uzasadnione było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 200 złotych na podstawie lp. 1.4.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe karty opłaty drogowej.
Ponadto Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo ustaliły, że okazane w czasie kontroli wykresówki nie zawierały koniecznych wpisów dotyczących imienia kierowcy oraz miejsca i daty końcowej używania wykresówki, ponadto wykresówka z dnia [...] grudnia 2005 r. była zbyt długo zapisywana, a oznaczenie czasowe na wykresówce z dnia [...] grudnia 2005 r. było niezgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji, co stanowiło naruszenie art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. W tej sytuacji zdaniem Sądu, organ prawidłowo nałożył karę pieniężną w łącznej wysokości 150 zł na podstawie lp. 1.11.11. ust. 4 lit. a i lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym za brak przepisowych wpisów na wykresówkach, a także karę pieniężną w łącznej wysokości 200 zł na podstawie lp. 1.11.9. ust. 2 lit. b oraz ust. 4 lit. c załącznika do tej ustawy za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego (zbyt długie zapisywanie wykresówki oraz nieprawidłowe oznaczenie czasowe na wykresówce niezgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji).
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym odpowiedzialność za skutek w postaci naruszenia przepisów o transporcie drogowym ponosi przedsiębiorca wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, a odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny i nie jest oparta na zasadzie winy. Wysokość kar za poszczególne rodzaje naruszeń jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym i organ nie ma możliwości miarkowania ich wysokości w zależności od okoliczności danej sprawy.
W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, ponieważ organ prawidłowo ocenił zaistniały w sprawie stan faktyczny. Za nietrafny zostały uznane zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie oraz pouczona o treści art. 10 § 1 k.p.a. i miała możliwość zajęcia stanowiska w sprawie oraz zgłaszania ewentualnych wniosków dowodowych. Organ nie zawiadomił wprawdzie skarżącej, przed wydaniem decyzji, o zakończeniu postępowania w sprawie, jednak w ocenie Sądu nie miało to wpływu na prawidłowość dokonanego przez organ rozstrzygnięcia, a skarżąca w odwołaniu miała możliwość ustosunkowania się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Skarżąca zaskarżyła w całości powyższy wyrok, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niestwierdzenie, że zaskarżona decyzja została dotknięta wadą nieważności jako skierowana do osoby niemającej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.,
- b) art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji, która wydana została pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie określenia strony postępowania administracyjnego, co spowodowało, że postępowanie toczyło się wobec osoby niebędącej jego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na obrazie:
- a) art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym przez niewłaściwe jego zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego polegające na zupełnym pominięciu treści normy prawnej zawartej w powołanym przepisie prawa,
- b) art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 4 ust. 1 oraz w związku z art. 4 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że skarżąca wykonywała transport drogowy, co wymagało posiadania przez nią przewidzianej w ustawie o transporcie licencji, w sytuacji gdy w ustalonym stanie faktycznym w rzeczywistości ani skarżąca, ani też J.W. na jej rachunek nie wykonywali transportu drogowego,
- c) art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z Ip. 1.1.1, 1.4.2, 1.11.11, 1.11.9 załącznika do ustawy o transporcie drogowym przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na skarżącą kary, w sytuacji gdy ustalenia faktyczne – wbrew ocenie WSA – wskazują, że brak jest przesłanek do zastosowania, wobec skarżącej, kar z powołanego przepisu, gdyż nie wykonywała ona czynności sankcjonowanych tym przepisem.
Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Gdyby Sąd działał zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. powinien był uznać, że organy błędnie przyjęły, że skarżąca jest stroną postępowania i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, nałożenie na nią kar administracyjnych poprzedzone winno być ustaleniem takiego stanu faktycznego, który pozwalałby stwierdzić, że prowadzona przez nią działalność odpowiada definicji transportu drogowego. Organy w toku postępowania powinny były dokonać ustaleń i wykazać, że skarżąca jest osobą, która wykonuje krajowy transport drogowy, a więc podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób lub rzeczy. W opinii skarżącej, brak wskazanych wyżej ustaleń spowodował, że rozstrzygnięcie organu zostało skierowane do osoby niebędącej stroną.
Zdaniem skarżącej, uznanie czynności wykonywanych przez syna za krajowy transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie, a więc że są to czynności wykonywane przez przedsiębiorcę, jest błędem. Jedynym przedsiębiorcą była skarżąca, ale ona nie wykonywała czynności transportowych. Faktycznie dokonujący czynności syn skarżącej jest odrębnym od niej podmiotem i nie ustalono, aby był przedsiębiorcą – podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, a tym bardziej w zakresie przewozu czy transportu. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ustalił, że w momencie kontroli skarżąca wykonywała krajowy transport drogowy, który wymagał posiadania licencji. Czynność, której dotyczy sprawa, wykonywana przez syna skarżącej była zwykłym przewozem rzeczy, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy o transporcie drogowym, a tym samym nie było podstaw do nakładania na skarżącą kar pieniężnych
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej najogólniej rzecz ujmując sprowadzają się do kwestionowania, poczynionych w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowanych przez WSA, ustaleń dotyczących wykonywania przez skarżącą transportu drogowego i naruszenia związanych z tym obowiązków. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skarżąca, która prowadziła działalność gospodarczą w zakresie handlu wadliwie została obciążona karami za uchybienie obowiązkom związanym z wykonywaniem transportu drogowego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczonego poglądu nie można podzielić z następujących przyczyn.
Z niekwestionowanych ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że w dniu kontroli wykonywany był przewóz drogowy owoców i warzyw na potrzeby prowadzonego przez skarżącą sklepu spożywczo-przemysłowego. W momencie kontroli pojazdu przewożone były nim puste opakowania po towarze dostarczonym do sklepu. Niewątpliwie był to przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, jaką w przypadku skarżącej była działalność handlowa. Do uznania, że przejazd wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności jest niezarobkowym przewozem drogowym, zwolnionym z obowiązku uzyskania licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, konieczne jest łączne spełnienie warunków wymienionych w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Są one następujące: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.
Kontrolowany przejazd drogowy nie spełniał wszystkich wymienionych warunków, gdyż samochód używany do przewozu nie był prowadzony przez przedsiębiorcę (skarżącą) lub jego pracownika. Jest poza sporem, że J.W. nie był pracownikiem swojej matki – skarżącej H.W., nie był on także zatrudniony przez właściciela samochodu M.P. W związku z tym WSA trafnie uznał, że przejazd drogowy wykonywany w dniu [...] grudnia 2005 r. nie miał charakteru przewozu na potrzeby własne.
Zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, przez transport drogowy rozumie się krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy oraz każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków wymienionych w art. 4 pkt 4 powołanej ustawy. Oznacza to, że w każdym wypadku wykonywania przez przedsiębiorcę przejazdu drogowego pomocniczego w stosunku do podstawowej działalności, który nie spełnia warunków umożliwiających uznanie go za przewóz na potrzeby własne, konieczne jest, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, uzyskanie odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego.
W związku z tym za nietrafny należało uznać pogląd, że w sprawie miał zastosowanie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Powołany przepis nie mógł być zastosowany w rozpoznawanej sprawie, gdyż skarżąca była przedsiębiorcą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), prowadzącym zarobkową działalność handlową w sposób zorganizowany i trwały. Warunkiem przyjęcia, że na określonym podmiocie spoczywa obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego nie jest prowadzenie przez ten podmiot działalności gospodarczej w zakresie transportu. Jak już wspomniano taki obowiązek spoczywa także na przedsiębiorcach prowadzących działalność gospodarczą w innym zakresie, jeżeli związane jest to z wykonywaniem transportu drogowego pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, jeżeli nie może być on uznany za przewóz na potrzeby własne.
Obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego, który nie był przewozem na potrzeby własne, spoczywał także na skarżącej. Ponadto skarżąca zobowiązana była do przestrzegania wszelkich obowiązków i warunków związanych z wykonywaniem transportu drogowego. Z tej przyczyny należało uznać, że postępowanie administracyjne, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, prowadzone było z prawidłowo określoną stroną, gdyż dotyczyło obowiązku skarżącej. W konsekwencji chybiony okazał się także zarzut skierowania decyzji do podmiotu nie mającego przymiotu strony.
Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w pkt 1 – 6, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.
Skoro zgodnie z art. 4 pkt 3 powołanej ustawy określenie "transport drogowy" obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków przewozu na potrzeby własne, to WSA słusznie uznał, że nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia było uprawnione.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.