Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3313/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. O. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] maja 2013 r. E. O. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej ustawa o płatnościach). Do jednolitej płatności obszarowej wnioskodawczyni zadeklarowała działki o łącznej powierzchni 97,26 ha
W dniu [...] lipca 2013 r. w gospodarstwie beneficjentki została przeprowadzona kontrola w zakresie spełniania wymogów Programu rolnośrodowiskowego. Z kontroli tej sporządzono raport, w którym wskazano następujące nieprawidłowości:
- - w zakresie działki "A" zlokalizowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...] stwierdzono, że powierzchnia działki jest mniejsza niż deklarowana przez stronę i wynosi 63,80 ha nie zaś 96,56 ha (kody błędów DR22, DR13+, DR51, DR52);
- - w zakresie działki "B" zlokalizowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...] stwierdzono, że powierzchnia działki jest mniejsza niż deklarowana przez stronę i wynosi 0,66 ha nie zaś 0,70 ha (kody błędów DR13+, DR52).
Gospodarstwo skarżącej w okresie od [...] lipca do [...] sierpnia 2013 r. zostało także poddane kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w toku której stwierdzono m.in. identyczne nieprawidłowości, jak we wcześniejszym raporcie z [...] lipca 2013 r.
W zakresie stwierdzonych nieprawidłowości strona wniosła pisemnie zastrzeżenia do wyników kontroli.
W odpowiedzi na zastrzeżenia, Biuro Kontroli na Miejscu Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując, że z zebranej dokumentacji fotograficznej wynika, że tereny niewliczone do pomiaru charakteryzują się bardzo wysokim stopniem zachwaszczenia.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ostrołęce decyzją z [...] marca 2014 r. odmówił skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013.
Organ powołał się na wyniki kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni i wykluczył powierzchnię 32,80 ha. Wyjaśnił, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną w wyniku postępowania wyniosła 50,8843% powierzchni stwierdzonej, co zadecydowało o konieczności odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, ze zm.)
Organ I instancji stwierdził również, że na plantacji nie utrzymywano minimalnej obsady drzew i krzewów określonej przepisami.
W dniu [...] kwietnia 2014 r. Biuro Powiatowe ARiMR w Ostrołęce otrzymało wniosek transferowy [...] o przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego dotyczący Ł. O. oraz E. O. w związku z przejęciem zobowiązań przez spółkę A. Sp. z o.o. oraz oświadczenie o kontynuowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2007-2013 wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym przekazania nieruchomości w użytkowanie i uwierzytelnioną kopią umowy dzierżawy.
Decyzją z [...] września 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Organ podniósł, że w wyniku kontroli przeprowadzonej od [...] lipca do [...] sierpnia 2014 r. (rok przeprowadzenia kontroli został wskazany omyłkowo, kontrola miała miejsce w roku 2013) ustalono, że skarżąca nie wykonywała co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji, prowadziła produkcję rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz stwierdzono niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Kontrolujący stwierdzili na działce rolnej o identyfikatorze "A" ok. 8382 drzewek łącznie, z czego 2690 sztuk żywych, natomiast 5692 drzewek martwych, niespełniających wymogów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Na działce rolnej o identyfikatorze "B" stwierdzono natomiast 21 drzewek, z czego 9 żywych oraz 12 martwych.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że minimalna obsada drzew dla działki rolnej "A" o powierzchni stwierdzonej w czasie kontroli 63,80 ha wynosi 7975 szt., a przy uwzględnieniu granicy błędu – 7592 szt. Dla działki rolnej "B" o powierzchni stwierdzonej 0,66 ha minimalna obsada drzew wynosi natomiast 83 szt., a przy uwzględnieniu granicy błędu – 79 szt.
Biorąc pod uwagę raport z czynności kontrolnych wraz z dokumentacją fotograficzną, organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe.
WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.
W ocenie Sądu analiza czynności kontrolnych oraz sporządzonej dokumentacji fotograficznej potwierdzała prawidłowość dokonanych przez organ ustaleń. Dokumentacja fotograficzna kontrolowanego obszaru załączona do raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] lipca 2013 r. oraz kontroli na miejscu mającej miejsce od [...] lipca do [...] sierpnia 2013 r. nie dała podstaw do zakwestionowania wyników tych kontroli. Brak jest w szczególności podstaw do podważania ustaleń organów orzekających odnośnie występującej na plantacji obsady drzew (wynoszącej na działce "A" 2690 szt. drzewek żywych i 5692 szt. martwych, zaś na działce "B" 9 szt. drzewek żywych i 12 szt. martwych), która nie spełniała wymogów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolniśrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowa).
Sąd stwierdził, że powierzchnia działek w gospodarstwie skarżącej oraz stan upraw została ustalona również na podstawie kontroli na miejscu. To właśnie wyniki tej kontroli, udokumentowane licznymi fotografiami wykonanymi przez inspektorów terenowych ARiMR, stanowiły podstawę do wydania zaskarżonych decyzji.
Za niezasadny uznano zarzut dotyczący braku wzięcia pod uwagę przez orzekające w sprawie organy ARiMR faktu uznania przez Jednostkę Certyfikującą gospodarstwa skarżącej za gospodarstwo prowadzące działalność ekologiczną.
Zdaniem WSA kontrole przeprowadzane przez Jednostkę Certyfikującą odbiegają celami i sposobem realizacji od kontroli przeprowadzanych przez ARiMR. Jednostka ta, wykonując działania kontrolne, o których mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym, nie weryfikowała więc prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów Programu rolnośrodowiskowego określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. W trakcie takiej kontroli nie dokonywano ustaleń w zakresie stwierdzonych w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowości (w szczególności np. obsady drzewek). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w informacji Jednostki Certyfikującej A..
Za chybiony Sąd uznał zarzut, że organy ARiMR nie uwzględniły ustaleń zawartych w wykazie producentów stanowiącym dokument urzędowy. W odniesieniu do tego dokumentu przeprowadzono skuteczny przeciwdowód przedstawiony w raporcie z czynności kontrolnych na miejscu, do którego załączono obszerny i wiarygodny materiał fotograficzny.
Sąd stwierdził, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji zostało przeprowadzone przez organy ARiMR sposób rzetelny, zgodny z wymogami k.p.a., i wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organy te podjęły też wszelkie niezbędne kroki konieczne do ustalenia stanu faktycznego, przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i poczyniły na jego podstawie właściwe ustalenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zarzuciła naruszenie:
- a) przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, polegające na niewyjaśnieniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie Sąd I instancji nie dokonał oceny dopuszczalności przejęcia płatności obszarowej na rok 2013;
- b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, polegające na jego niezastosowaniu przejawiającym się nieuwzględnieniem jego obowiązywania i brakiem jego analizy w odniesieniu do ujawnionego stanu faktycznego w sprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien zaś nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).
Należy również podkreślić, że jak wynika z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej oparł skargę kasacyjną na obu powołanych wyżej podstawach. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 141 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach), nie wskazał, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taki obowiązek płynie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto skarżąca kasacyjnie w sposób niewłaściwy łączy w jednym zarzucie naruszenie przepisów postępowania (art. 141 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.) z przepisami materialnymi art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach).
Następnie kasator podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, zarzucił Sądowi I instancji jego niewłaściwe zastosowanie, a równocześnie nieuwzględnienie jego obowiązywania. Jest to sprzeczność logiczna, nie można bowiem równolegle zarzucać naruszenia zastosowania i niezastosowania tego samego przepisu.
Dostrzegając opisane nieprawidłowości natury formalnej Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się względami przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz.
- 1) – stwierdza, że odniesie się do zarzutów skargi kasacyjnej w możliwym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie poddaje się badaniu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez jego niezastosowanie. Autor skargi kasacyjnej powołując ten przepis, podnosi, że na jego podstawie dopuszczalna jest możliwość przeniesienia płatności w okresie pomiędzy złożeniem wniosku o płatność a otrzymaniem decyzji w sprawie płatności obszarowej. Należy jednak stwierdzić, że ww. przepis nie odnosi się do kwestii przeniesienia płatności na podmiot przejmujący grunty, lecz dotyczy zmniejszenia obszaru objętego wnioskiem. Skoro zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie odnosi się do kwestii zmniejszenia powierzchni działki, to należało stwierdzić, że zarzut ten jest całkowicie chybiony.
Chybione są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dodać też należy, że za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587).
W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, odnoszące się do zasadniczych argumentów podnoszonych przez skarżącego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, z jakich przyczyn oddalił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Nie ulega przy tym wątpliwości, co wynika z analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia, że Sąd I instancji wyartykułował w sposób jednoznaczny przyczyny, które doprowadziły do uznania – w ramach kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – że jest ono zgodne z przepisami ustawy i rozporządzeń unijnych, co w konsekwencji umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, którego rolą jest kontrola prawidłowości zaprezentowanego w jego uzasadnieniu toku rozumowania, dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozostawiało więc jakichkolwiek wątpliwości co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż rozpoznał sprawę w jej granicach i zbadał legalność zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie zgodności z prawem materialnym oraz dochowania wymaganej prawem procedury. Inną kwestią jest natomiast wynik tego badania i stanowisko przyjęte przez Sąd. Trafność tego stanowiska nie może być jednak podważana poprzez stawianie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.. Zauważyć też trzeba, że autor skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowym nie wykazał, aby na etapie postępowania przed organem popełniono istotne dla sprawy uchybienia bądź powołano w nim dowody, które zostały przez Sąd pominięte względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku.
Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzania Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Kwota 180 zł obejmuje koszty zastępstwa procesowego za stawienie się przez pełnomocnika organu, ustanowionego na etapie postępowania kasacyjnego, na rozprawie przeprowadzonej przed NSA.