Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę Syndyka Masy Upadłościowej D. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
D. Sp. z o. o. w upadłości likwidacyjnej w K. wnioskami z: 16 stycznia 2006 r., 13 lipca 2006 r., 11 września 2006 r. i 13 stycznia 2008 r. domagała się od Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) odpowiednio za miesiące: listopad i grudzień 2005 r., maj i czerwiec 2006 r., lipiec i sierpień 2006 r. oraz listopad i grudzień 2007 r.
Prezes Zarządu PFRON decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 maja 2010 r., odmówił wypłaty dofinansowania za miesiące: listopad, grudzień 2007 r. Obie decyzje, w wyniku skargi złożonej przez wnioskodawcę, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt: V SA/Wa 2454/10.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy obejmujące miesiące: listopad, grudzień 2005 r., maj, czerwiec 2006 r., lipiec, sierpień 2006 r., uchyloną następnie decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 lipca 2011 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zarządu decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r., odmówił wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące: listopad, grudzień 2005 r., maj, czerwiec 2006 r., lipiec, sierpień 2006 r. oraz listopad, grudzień 2007 r. Na skutek odwołania strony, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 14 września 2012 r., uchylił decyzję z 8 grudnia 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, że w toku ponownego postępowania należy ustalić, czy strona zobowiązana była do wpłat na PFRON, a jeżeli nie posiada (jak twierdzi syndyk) zaległości, to czy PFRON był zobowiązany do dokonania wypłaty dofinansowania.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia 27 lutego 2013 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił wypłaty miesięcznego dofinansowania za wnioskowane okresy. Organ I instancji wskazał, że w myśl ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721; dalej: ustawa o rehabilitacji), miesięczne dofinansowanie przysługuje pracodawcy, który nie posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. W przypadku nieuregulowania przez pracodawcę zaległości wobec Funduszu do dnia 31 stycznia roku następującego po roku, za który pracodawcy przysługuje miesięczne dofinansowanie, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o odmowie wypłaty dofinansowania za wskazany okres. Zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji w razie likwidacji, upadłości albo wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonego przez pracodawcę zakładu pracy chronionej lub utraty statusu zakładu pracy chronionej niewykorzystane według stanu na dzień likwidacji, upadłości lub utraty statusu zakładu pracy chronionej środki funduszu rehabilitacji podlegają niezwłocznie wpłacie do Funduszu. Tym samym w momencie ogłoszenia upadłości powstaje obowiązek zwrotu, o którym mowa powyżej.
Organ zwrócił ponadto uwagę, że w toku postępowania status spółki ulegał zmianie, bowiem w dniu 23 czerwca 2004 r. Sąd Rejonowy dla K. ogłosił upadłość spółki z możliwością zawarcia układu, a następnie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2005 r. zmienił to postanowienie na postanowienie o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu 30 grudnia 2005 r., tym samym od dnia 15 grudnia 2005 r. "D." Spółka z o.o. objęta została postępowaniem upadłościowym obejmującym likwidację majątku dłużnika. Zdaniem organu w dacie wydania postanowienia powstał obowiązek zwrotu środków, o którym mowa w art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji, na mocy którego ogłoszenie upadłości stanowi podstawę do zwrotu niewykorzystanych – według stanu na dzień upadłości – środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a termin do ich spłaty przypadał na dzień 20 stycznia 2006 r. Z kolei wnioskodawca, pomimo zaistnienia w dniu 15 grudnia 2005 r. okoliczności powodujących obowiązek zwrotu kwoty z tytułu niewykorzystanych środków zakładowego funduszu rehabilitacji, deklarację DEK-II-a za grudzień 2005 r., określającą kwotę zwrotu w wysokości 33.371,30 zł, złożył dopiero w dniu 14 listopada 2007 r., a ostatecznie spłacił zaległość w dniu 23 września 2009 r., tj. po terminie określonym w art. 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji, co w konsekwencji, skutkowało zgodnie z art. 26a ust. 9 ustawy o rehabilitacji wydaniem decyzji o odmowie wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za okresy obejmujące miesiące: listopad, grudzień 2005 r., maj, czerwiec, lipiec, sierpień 2006 r. oraz listopad, grudzień 2007 r.
Zaskarżoną decyzją z dnia 6 maja 2013 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, wydaną na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz.267, dalej: k.p.a.) oraz art. 66 i 26a ust. 9 ustawy o rehabilitacji, utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy.
Organ II instancji wyjaśnił, że ogłoszenie upadłości stanowi podstawę do zwrotu niewykorzystanych, według stanu na dzień upadłości, środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Wobec powyższego Fundusz, pismem z dnia 24 października 2007 r. wezwał stronę do przesłania deklaracji korygującej DEK-II za czerwiec 2004 r. oraz przesłania deklaracji DEK-II-a za grudzień 2005 r., dotyczącej niewykorzystanych środków zfron, zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji. W dniu 14 listopada 2007 r. strona przekazała w/w dokumenty, w tym deklaracje DEK-II-a za grudzień 2005 r., w której Syndyk Masy Upadłości wykazał zobowiązanie wobec PFRON w kwocie 33.371,30 zł.
W dniu 20 listopada 2006 r. na konto PFRON wpłynęła kwota 25.787,10 zł na podstawie zgłoszonej w dniu 9 lutego 2006 r. wierzytelności. W dniu 11 grudnia 2007 r. Fundusz dokonał dodatkowego zgłoszenia wierzytelności, w wyniku czego w dniu 23 września 2009 r. została mu przelana kwota 7.574,20 zł, która całkowicie spłaciła zobowiązanie strony.
Odnosząc się do zarzutu strony, iż nie posiadała zaległości wobec PFRON, a kwota wykazana w deklaracji DEK-II-a za grudzień 2005 r. uwzględniała dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za okres od września do grudnia 2005 r., którego to dofinansowania nie otrzymała, organ odwoławczy zauważył, że wierzytelność PFRON za grudzień 2005 r. została wciągnięta na listę wierzytelności, co zostało potwierdzone wyciągiem z listy wierzytelności z dnia 14 kwietnia 2009 r., sygn. akt VIII GUp21/04/Zw56.
W skardze na powyższą decyzję Syndyk wskazał, że korekta deklaracji DEK II na zerową za czerwiec 2004r. nastąpiła na wyraźne żądanie PFRON. Za miesiąc ogłoszenia upadłości tj. 15 grudnia 2005r. syndyk nie posiadał żadnych zaległości wobec PFRON. Kwota 25.797,10 zł wynikała bowiem z zaległości z okresów wcześniejszych przed ogłoszeniem upadłości likwidacyjnej i została zaspokojona zgodnie z przepisami prawa upadłościowego. Natomiast kwota 7.542,20 zł nie należy się Funduszowi, gdyż skarżący nie otrzymał dofinansowania w ostatnich czterech miesiącach roku 2005.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że spór sprowadzał się do ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy, na dzień ogłoszenia upadłości likwidacyjnej strona posiadała zaległości, o których mowa w art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji.
Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, jeżeli pracodawca posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu przekraczające ogółem kwotę 100zł Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania do czasu uregulowania zaległości przez pracodawcę. Decyzja podlega wykonaniu z dniem wydania. Natomiast ustęp 9 artykułu 26a tej ustawy stanowi, że w przypadku nieuregulowania przez pracodawcę zaległości wobec Funduszu do dnia 31 stycznia roku następującego po roku, za który pracodawcy przysługuje miesięczne dofinansowanie, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o odmowie miesięcznego dofinansowania za okres wskazany w decyzji, o której mowa w ust.
- 8. Zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji w momencie ogłoszenia upadłości powstaje obowiązek niezwłocznej wpłaty środków do Funduszu.
WSA przypomniał, że ustawodawca jednoznacznie rozstrzygnął, iż przez postępowanie upadłościowe, o którym mowa w art. 33 ust. 7 cytowanej ustawy, należy rozumieć wyłącznie postępowanie upadłościowe obejmujące likwidację majątku. W związku z tym, postępowanie upadłościowe z możliwością zawarcia układu nie może być nigdy utożsamiane z postępowaniem upadłościowym występującym w odrębnych przepisach (np. ustawie o rehabilitacji). Tym samym, o ile spółka posiadała na dzień 23 czerwca 2004 r. środki do zwrotu na rzecz PFRON mogły być one zrealizowane w toku postępowania upadłościowego, nie zaś w trybie niezwłocznej wpłaty zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, realizacja zobowiązania upadłego wobec PFRON w trybie postępowania układowego nie nastąpiła, a w międzyczasie zmienił się status spółki. Skoro więc z dniem 15 grudnia 2005r. spółka znalazła się w upadłości likwidacyjnej, Fundusz – w ocenie Sądu – zasadnie pismem z dnia 24 października 2007 r. wezwał stronę do złożenia deklaracji korygującej DEK-II-a za czerwiec 2004 r. oraz przysłania deklaracji DEK-II-a za grudzień 2005 r., dotyczących niewykorzystanych środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w myśl art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji.
Sąd I instancji stwierdził, że w złożonej w dniu 14 listopada 2007 r. deklaracji DEK-II-a za grudzień 2005 r. strona ujęła w kwocie tam wskazanej – 33.371,30 zł – zwrot środków zgromadzonych na kontach zfron według stanu na dzień ogłoszenia upadłości. Zatem, jak słusznie organy przyjęły, uznała zwoje zobowiązanie. Zdaniem Sądu, zarzut strony, że w deklaracjach za grudzień 2005 r. uwzględniła wpłaty z PFRON z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące od września 2005 r. do grudnia 2005 r., których to środków nigdy nie otrzymała, nie jest uzasadniony, gdyż to strona sama składała oświadczenie w formie deklaracji.
Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że wobec uregulowania zobowiązania dopiero w dniu 23 września 2009 r., zatem po terminach wynikających z przepisów ustawy o rehabilitacji, brak było podstaw, jak słusznie uznał Minister Pracy, do wypłaty środków z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za okresy obejmujące miesiące: listopad, grudzień 2005 r., maj, czerwiec, lipiec, sierpień 2006 r. oraz listopad, grudzień 2007 r.
Skargę kasacyjną wniósł Syndyk Masy Upadłości D. Sp. z o.o. i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.), poprzez jego wadliwe zastosowanie, tj. nieuwzględnienie skargi mimo tego, że Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 6 maja 2013 r. naruszył przepisy postępowania administracyjnego i istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia 27 lutego 2013 r. o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące: listopad i grudzień 2005 r., maj, czerwiec, lipiec 2006 r. oraz listopad i grudzień 2007 rok, ponieważ na dzień zmiany trybu postępowania upadłościowego na upadłość likwidacyjną skarżący nie posiadał podlegających natychmiastowemu zwrotowi zaległości wobec PFRON;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie poprzez uznanie, iż złożenie przez skarżącego na żądanie PFRON deklaracji korygującej DEK-II za czerwiec 2004 roku oraz przesłanie deklaracji DEK-II za grudzień 2005 roku, stanowiło uznanie przez skarżącego swoich zobowiązań na dzień zmiany trybu postępowania upadłościowego na upadłość likwidacyjną;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) poprzez jego wadliwe zastosowanie i przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a., a to na skutek przyjęcia, że skarżący Syndyk posiadał na dzień zmiany trybu postępowania upadłościowego na upadłość likwidacyjną, tj. 15 grudnia 2005 r. zaległości wobec PFRON, podczas gdy takich zaległości na ten dzień nie posiadał;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) poprzez jego wadliwe zastosowanie i przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i oddalenie skargi, a to na skutek błędnego przyjęcia, że PFRON prawidłowo wezwał skarżącego pismem z dnia 24 października 2007 r. do złożenia deklaracji korygującej DEK-II za czerwiec 2004 roku oraz przesłania deklaracji DEK-II za grudzień 2005 roku, co spowodowało, iż zaległości masy upadłości istniejące na dzień ogłoszenia upadłości układowej, podlegające zaspokojeniu w trybie przepisów prawa upadłościowego (wypłata na podstawie listy wierzytelności i sporządzonego planu podziału. Żeby wierzyciel został wciągnięty na listę wierzytelności musi ją najpierw zgłosić, co pozwany zrobił, ale po upływie ponad 40 dni od daty zmiany trybu postępowania z układowego na likwidacyjny 15 grudnia 2005 r.), zostały uznane za zaległości masy podlegające niezwłocznemu zwrotowi w trybie art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji;
- II. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
- 1. art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i ustalenie, iż skarżący Syndyk na dzień "ogłoszenia upadłości likwidacyjnej", tj. w dniu 15 grudnia 2005 r. posiadał zaległości w stosunku do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, co skutkowało odmową wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, podczas gdy w dniu 15 grudnia 2015 r. nie nastąpiło ogłoszenie upadłości likwidacyjnej, a jedynie zmiana trybu prowadzenia postępowania upadłościowego, które zostało otwarte postanowieniem z dnia 23 czerwca 2004 r.;
- 2. art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "upadłość", o której mowa w tym przepisie obejmuje również zmianę trybu postępowania upadłościowego z upadłości układowej na upadłość likwidacyjną, podczas gdy prawidłowo wykładany przepis ten ma jedynie zastosowanie do postępowań zainicjowanych postanowieniem o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego,
- 3. art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie za organami, że skarżący Syndyk winien dokonać zwrotu niewykorzystanych środków funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych niezwłocznie po ogłoszeniu zmiany trybu upadłości układowej na upadłość likwidacyjną, tj. po 15 grudnia 2005 r.;
- 4. art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż wypłata środków, którą skarżący dokonał w dniu 20 listopada 2006 r. (25.797,10 zł) dotyczyła zaległości wobec Funduszu PFRON na dzień "ogłoszenia upadłości likwidacyjnej", podczas, gdy były to zaległości ustalone na dzień 23 czerwca 2004 r., czyli na dzień ogłoszenia upadłości układowej D. Sp. z o.o.
i podlegały wypłacie w normalnej procedurze upadłościowej, a nie w trybie natychmiastowego zwrotu;
5. art. 33 ust. 7b ustawy o rehabilitacji poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i nieuwzględnienie faktu, iż w marcu 2006 roku skarżący Syndyk utracił status zakładu pracy chronionej i ponownie odzyskał go w dniu 1 maja 2006 r. Zgodnie z tym przepisem "W przypadku utraty statusu zakładu pracy chronionej i osiągania stanu zatrudnienia ogółem w wysokości co najmniej 15 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy oraz wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 25%, pracodawca zachowuje fundusz rehabilitacji i niewykorzystane środki tego funduszu."
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, o ile – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – nie zachodzą podstawy nieważności postępowania. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty dotyczące przepisów postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się bowiem, że dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (vide: wyroki NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120 oraz 24 września 2013 r., I FSK 1166/12, LEX nr 1383384).
Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc dotyczące naruszenia przepisów postępowania zostały błędnie powiązane z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a następnie z przepisami art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 i 2 p.u.s.a.(zarzuty I 1 i 2) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut I, 4) oraz art. 141 § 4 i art. 7, 11, 77 i 80 k.p.a.(zarzut I,3).
Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa.
Należy więc podkreślić, że na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zakresie konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża pogląd, wedle którego przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym (tak samo, jak art. 151 p.p.s.a.) co oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez Sąd I instancji innych przepisów i wymaga wskazania tychże przepisów (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r., II OSK 2077/10, Lex nr 1125504, czy wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II OSK 2387/12). Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji konieczne jest zatem powiązanie zarzutu naruszenia powyższego przepisu ze wskazanymi enumeratywnie przepisami postępowania, które były stosowane przez organ administracji publicznej, a sąd administracyjny – zdaniem skarżącego – dokonał błędnej oceny działań tego organu i w efekcie niesłusznie oddalił lub uwzględnił skargę.
Tych warunków skarżący kasacyjnie nie spełnił odnośnie zarzutów wskazanych w pkt I 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Błędnie wskazując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił dokonanie wadliwej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji poprzez naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 i 2 p.u.s.a., co nie mogło być skuteczne.
Przepis art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może on zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 lub 2 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014r., I GSK 1389/12, CBOIS, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r., I GSK 868/10, Lex nr 1136570).
Z kolei, odnośnie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, że nie jest on przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli.
Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - jeżeli uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (vide: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX 552012 oraz wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., II GSK 260/12, LEX nr 1329705). Ponadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwiona jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie może sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym", i przyjęcie, że skarżący Syndyk masy upadłości posiadał na dzień zmiany trybu postępowania upadłościowego na likwidacyjną tj. 15 grudnia 2005 r. zaległości wobec PFRON, podczas, gdy takich zaległości na ten dzień nie posiadał (pkt I, 3 petitum skargi kasacyjnej). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący w istocie nie kwestionuje, że istniała zaległość strony wobec PFRON, lecz uważa, że zaległości upadłego zakładu pracy chronionej, powstałe przed datą ogłoszenia upadłości układowej nie zmieniły swojego charakteru "z dniem zmiany trybu upadłości z możliwością zawarcia układu na upadłość z likwidacją majątku upadłego, tj. z dniem 15 grudnia 2005 r. i w dalszym ciągu powinny być zaspakajane w trybie przepisów prawa upadłościowego, a nie podlegać natychmiastowemu zwrotowi w trybie art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji." Autor skargi kasacyjnej zwalcza zatem zarzutem z pkt I, 3 petitum skargi kasacyjnej ocenę prawną sprawy dokonaną przez Sąd I instancji, a nie wadliwe ustalenia faktyczne, co, jak wyżej wskazano nie może stanowić o trafności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie – w ramach tego zarzutu – również pozostała argumentacja skarżącego kasacyjnie, wskazująca, że ani złożenie deklaracji (DEK II-a) za grudzień 2005r. i deklaracji korygującej za czerwiec 2004r., ani zapłata wykazanych w deklaracji kwot nie może świadczyć o uznaniu przez skarżącego zobowiązań wobec PFRON na dzień 15.12.2005r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko Sądu I instancji (akceptujące stanowisko organów), iż zarówno ujęcie w złożonej w dniu 14 listopada 2007r. deklaracji DEK II – a za okres sprawozdawczy grudzień 2005r., kwoty 33.371,30zł z tytułu środków zgromadzonych na kontach ZFRON według stanu na dzień ogłoszenia upadłości, jak i wciągnięcie w całości tej kwoty na listę wierzytelności, wreszcie w całości spłacenie ich w toku postępowania upadłościowego, może być odczytywane tylko jako uznanie przez skarżącego swojego zobowiązania wobec PFRON w tym zakresie. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów k.p.a. wymienionych w zarzucie I,3 skargi kasacyjnej.
Z kolei, zarzut postawiony w pkt I, 4 skargi kasacyjnej został sformułowany w sposób niezrozumiały - z części pierwszej tego zarzutu wynika, że dotyczy on "przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i oddalenie skargi" w przedmiocie wezwania skarżącego przez PFRON do skorygowania deklaracji, jednak dalsza część tego zarzutu nie daje się już zidentyfikować, w zdaniu podrzędnym brakuje orzeczenia, wyrażenie umieszczone w nawiasie jest niejasne, zwłaszcza w kontekście zdania głównego, a kolejne zdanie wydaje się ponownie odnosić do zastosowania art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Syndyk polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji, w którym przyjęto, że złożenie deklaracji korygujących stanowiło uznanie zobowiązania przez skarżącego, podnosząc, że nie złożyłby takich deklaracji, gdyby nie "wyraźne żądanie PFRON".
Wcześniej już wskazywano, iż zarzutami naruszenia prawa procesowego nie można skutecznie zwalczać naruszeń prawa materialnego. Ponadto, jak wielokrotnie zauważano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze. Kasacja nieodpowiadająca tym warunkom a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia NSA ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 151/12, LEX nr 1219250). Dlatego również ostatni zarzut naruszenia prawa procesowego nie mógł zostać uznany za trafny.
Z wyżej podanych przyczyn żaden z powołanych zarzutów, w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie doprowadził do podważenia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Wobec tego, za miarodajne należy przyjąć te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.
Skarżący kasacyjnie w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenia prawa materialnego - wiodącym uczynił zarzut naruszenia art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Według strony dokonano jego błędnej wykładni i uznano, że "upadłość", o której mowa w tym przepisie obejmuje również zmianę trybu postępowania upadłościowego z upadłości układowej na likwidacyjną, " podczas, gdy prawidłowo wykładany przepis ma jedynie zastosowanie do postępowań zainicjowanych postanowieniem o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego". Ponadto Syndyk masy upadłości Spółki D. kwestionuje również zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że Syndyk winien dokonać zwrotu niewykorzystanych środków funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w trybie art. 33 ust. 7, niezwłocznie po ogłoszeniu zmiany trybu upadłości układowej na likwidacyjną tj. po dniu 15 grudnia 2005 r., podczas gdy były to zaległości ustalone na dzień ogłoszenia upadłości układowej Spółki i podlegały wypłacie w trybie normalnej procedury upadłościowej, a nie natychmiastowego zwrotu. W konsekwencji naruszono przepis art. 26 a ust. 8 ustawy o rehabilitacji odmawiając dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Rozpoczynając ocenę tych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie wskazać należy, że powszechnie przyjmowane jest, iż naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji jest nieusprawiedliwiony (i częściowo nieprawidłowo zredagowany). Prawidłowo sporządzony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię powinien wskazywać, na czym polega błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obejmuje to przede wszystkim określenie, czy nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), przebieg procesu wykładni (np. kolejność odwołania się do jej reguł), czy też sposób wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Równie istotnym składnikiem argumentacji jest jednak wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli, do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2911 r. sygn. akt II OSK 350/11).
Skarżący kasacyjnie nie wskazuje jednak proponowanej interpretacji, lecz podnosi, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do postępowań zainicjowanych postanowieniem o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego. W istocie więc skarżący w zarzucie zamieszczonym w pkt II, 2 skargi kasacyjnej kwestionuje zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie.
Według Sądu I instancji, zasadniczy spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w stanie faktycznym sprawy na dzień ogłoszenia upadłości likwidacyjnej strona posiadała zaległości, o których mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Skarżący kwestionuje takie zdefiniowanie sporu, twierdząc, że upadłość jest tylko jedna i rozpoczęła się od dnia 23 czerwca 2004r. od dnia wydania postanowienia o ogłoszeniu upadłości, natomiast w dniu 15 grudnia 2005r. nie nastąpiło ogłoszenie upadłości likwidacyjnej D. Sp. z o.o., a nastąpiła tylko zmiana trybu upadłości z możliwością zawarcia układu, na upadłość z likwidacją majątku upadłego.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji w razie likwidacji, upadłości albo wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonego przez pracodawcę zakładu pracy chronionej lub utraty statusu zakładu pracy chronionej, niewykorzystane według stanu na dzień likwidacji, upadłości lub utraty statusu zakładu pracy chronionej środki funduszu rehabilitacji podlegają niezwłocznie wpłacie do PFRON. A więc, stosownie do tej normy prawnej niewykorzystane środki funduszu rehabilitacji – w sytuacjach w niej wymienionych – zostają "postawione w stan natychmiastowej wymagalności", czyli powstaje obowiązek natychmiastowej wpłaty tych środków do PFRON. Słusznie wskazywał organ w toku postępowania, że stanowiąc ten przepis ustawodawca zmierzał do osiągnięcia stanu, w którym w chwili ogłoszenia upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego, zwrotowi do PFRON będą podlegały środki uzyskane z tytułu zwolnień z podatków i opłat, które pracodawca gromadził zgodnie z ustawą – na rehabilitację oraz aktywizację zawodową i społeczną osób niepełnosprawnych.
Podkreślenia wymaga, iż ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych weszła w życie 1 stycznia 1998r., natomiast ustawa z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze (której regulacja objęła swym zakresem unormowania dwóch rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. - Prawa upadłościowego oraz Prawa o postępowaniu układowym, obowiązujących od 1 stycznia 1935 r.), z dniem 1 października 2003r. Do dnia 1 października 2003 r. znany był tylko jeden rodzaj upadłości, a obok postępowania upadłościowego istniało postępowanie układowe regulowane ww. rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 24 października 1934 r. - Prawo o postępowaniu układowym. W ustawie z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze przewidziano natomiast postępowanie upadłościowe, które może mieć na celu likwidację majątku upadłego albo możliwość zawarcia układu (art. 23 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 3).
Dlatego też w art. 543 tej ustawy wskazano, że ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o postępowaniu upadłościowym rozumie się przez to postępowanie upadłościowe obejmujące likwidację majątku upadłego, z kolei zgodnie, z art. 544 ilekroć, w przepisach odrębnych jest mowa o postępowaniu układowym rozumie się przez to także postępowanie upadłościowe z możliwością zawarcia układu. Należy więc przyjąć - zgodnie ze stanowiskiem organu oraz Sądu I instancji, że ustawodawca jednoznacznie rozstrzygnął, że przez postępowanie upadłościowe należy rozumieć wyłącznie postępowanie upadłościowe obejmujące likwidację majątku, a postępowanie upadłościowe z możliwością zawarcia układu nie może nigdy być utożsamiane z postępowaniem upadłościowym występującym w odrębnych przepisach.
Wobec tego, skoro w art. 33 ust.7 ustawy o rehabilitacji jest mowa o upadłości zakładu pracy chronionej, trzeba to odczytywać jako upadłość likwidacyjną. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w przepisie tym nie ma mowy o "ogłoszeniu upadłości", lecz "upadłości". Przepis ten zatem, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, dotyczy również sytuacji, w których zmieniono sposób prowadzenia postępowania upadłościowego z postępowania z możliwością zawarcia układu na postępowanie obejmujące likwidację majątku upadłego. Dopiero bowiem zmiana sposobu prowadzenia postępowania upadłościowego na postępowanie obejmujące likwidację majątku upadłego powoduje zrealizowanie się przesłanki z art. 33 ust. 7 tzn. konieczność niezwłocznej wpłaty środków funduszu rehabilitacji do Funduszu.
Natomiast, o ile Spółka posiadała na dzień ogłoszenia upadłości w trybie postępowania z możliwością zawarcia układu środki do zwrotu na rzecz PFRON, to mogły one zostać zrealizowane w toku postępowania upadłościowego, nie zaś w trybie z art. 33 ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Bezsporne jest jednak, że taka wierzytelność ani nie została zgłoszona, ani zrealizowana w postępowaniu układowym. Stąd słusznie wskazał Sąd I instancji, że skoro z dniem 15 grudnia 2005r. spółka znalazła się w upadłości likwidacyjnej, zasadnie Fundusz wezwał ją do złożenia deklaracji korygującej. Stanowisko to skarżący kasacyjnie kwestionuje, jednak bez powołania jakiejkolwiek argumentacji na gruncie konkretnych przepisów prawa upadłościowego i naprawczego.
Ponadto, wobec tego, że obowiązek niezwłocznego zwrotu środków funduszu rehabilitacji powstał z datą zmiany trybu prowadzenia upadłości na postępowanie obejmujące likwidację majątku upadłego tj. 15 grudnia 2005r., tym samym, zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji pracodawca był zobowiązany do dokonania wpłaty z tytułu zwrotu niewykorzystanych środków w terminie do 20 – go dnia kolejnego miesiąca, w którym zaistniała okoliczność powodująca powstanie takiego obowiązku i złożenia odpowiedniej deklaracji. W sprawie niniejszej, wobec uregulowania zobowiązania dopiero w dniu 23 września 2009r., a wiec po terminach wynikających z przepisów ustawy o rehabilitacji brak było podstaw do wypłaty środków z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane okresy, stąd słusznie uznano, że zgodnie z art. 26a ust. 9 ustawy o rehabilitacji były podstawy do odmowy wypłaty miesięcznego wynagrodzenia.
Z tych przyczyn zarzuty naruszenia prawa materialnego postawione w pkt II 1 – 4 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
Nie jest również w żadnym zakresie trafny ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 7b ustawy rehabilitacji, poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku utraty statusu zakładu pracy chronionej i osiągania stanu zatrudnienia ogółem w wysokości co najmniej 15 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy oraz wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 25%, pracodawca zachowuje fundusz rehabilitacji i niewykorzystane środki tego funduszu. Sprawa niniejsza nie dotyczyła jednak utraty przez Spółkę D. statusu zakładu pracy chronionej, lecz środków funduszu rehabilitacji niewykorzystanych na dzień upadłości zakładu. Przepis ten słusznie więc nie został zastosowany w sprawie.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.