Uzasadnienie
I
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że w dniu 13 sierpnia 2009 r. w Warszawie przy ul. Emilii Plater poddano kontroli drogowej pojazd marki Toyota Avensis, podczas której stwierdzono, że na dachu pojazdu zostało umieszczone urządzenie z napisem "G. C. [...] Przewóz Osób", na dowód czego wykonano dokumentację fotograficzną. Kierowca pojazdu do kontroli okazał m.in. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, gwarancję drogomierza, wydruk z kasy fiskalnej oraz umowę o współpracy zawartą między kierującym pojazdem a skarżącą. W toku kontroli przesłuchano w charakterze świadka kierowcę pojazdu, który zeznał, iż wykonuje usługi na rzecz firmy skarżącej, na podstawie umowy o współpracy. Przesłuchiwany zeznał, iż w dniu kontroli prowadził pojazd, wykonując przewóz drogowy zlecany przez skarżącą, oraz że w trakcie kontroli na dachu pojazdu było umieszczone urządzenie techniczne.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. J. karę pieniężną w wysokości 5000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Decyzją z [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2010 r. Organ II instancji uznał, że uznanie urządzenia umieszczonego na dachu pojazdu za urządzenie techniczne, w myśl przepisu art. 18 ust 5 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej powoływanej jako u.t.d., jest wynikiem tego, że w powszechnym odbiorze tego rodzaju urządzenie wywołuje lub może wywołać wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego, dla podmiotu wykonującego okazjonalny transport drogowy osób.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że podmiotem wykonującym transport drogowy osób była skarżąca. Na nią bowiem opiewa wydana licencja, której wypis okazał kierowca w trakcie kontroli, zaś kserokopię tego wypisu organ włączył do materiału dowodowego. Kierowca pojazdu miał zawartą ze skarżącą umowę o współpracy, a więc prawidłowo został przesłuchany w charakterze świadka, a nie strony.
Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że kontrolujący inspektor z uwagi na treść art. 24 pkt 1 i 4 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji nakładającej karę pieniężną, ponieważ w sprawie nie zachodziła sytuacja określona w tym przepisie.
W ocenie Sądu organ władny jest sam ustalić na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, czy urządzenie umieszczone na dachu pojazdu uznać należy za urządzenie, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., zatem niezasadne byłoby powoływanie w tym zakresie biegłego.
W ocenie Sądu organ nie dopuścił się zarzucanych uchybień proceduralnych w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego, a także jego oceny. Ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy oraz z protokołu kontroli wynika, że na dachu pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne z napisem "G. C. [...]". Jest to urządzenie techniczne rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., albowiem informuje ono o usłudze w analogiczny sposób jak ma to miejsce w przypadku taksówki. Tymczasem skarżąca nie wykonywała przewozów taksówkowych, tylko przewóz okazjonalny osób w krajowym transporcie drogowym. Skarżąca nie posiada licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o której jest mowa w art. 6 u.t.d., ma natomiast licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Wykonywała przewóz okazjonalny, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym bądź przewozem wahadłowym i stosuje się do niego zakazy wynikające z art. 18 ust. 5 u.t.d.
Sąd uznał za nieuzasadnione twierdzenie skarżącej, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. narusza konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), gdyż zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto są zgodne z zasadą proporcjonalności. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d nie narusza również konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP.
U podstaw wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).
II
J. J. zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia oraz uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a także zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pusty klosz (baner) stanowi urządzenie techniczne w rozumieniu ww. przepisu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że baner umieszczony na dachu nie miał podłączeń elektrycznych, ani instalacji służącej świeceniu.
Skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji prowadził rozważania na temat art. 18 ust. 5 lit c) u.t.d. przyjmując, że przepis ten stanowi o urządzeniu, nie zaś urządzeniu technicznym i w związku z tym doszło do naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd rozważał pojęcie urządzenia technicznego, nie uznałby że jest nim baner, będący w istocie kloszem.
Skarżąca stwierdziła, że za "urządzenie techniczne" można uważać jedynie taki mechanizm, układ lub zespół części, którego funkcją jest wykonywanie konkretnych czynności lub zadań zlecanych przez użytkownika.
Sąd pominął wykładnię językową, a stosując inne rodzaje wykładni dokonał rozszerzającej interpretacji art. 18 ust. 5 lit c) u.t.d., który w zestawieniu z przewidującym kary załącznikiem do ustawy o transporcie drogowym, tworzy normę o charakterze sankcyjnym. Sąd winien stosować prawo w sposób ścisły, nie zaś nadawać przepisom znaczeniu, którego ustawodawca nie nadał, tym bardziej, że w doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd o pierwszeństwie wykładni językowej w procesie interpretacji prawa.
Kasator powołał się na wykładnię art. 18 ust. 5 lit c) u.t.d. dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 235/09.
Gdyby zamysłem ustawodawcy przy formułowaniu art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym było ustanowienie zakazu umieszczania na dachu pojazdów, którymi wykonuje się okazjonalny przewóz osób, jakichkolwiek przedmiotów, tak by postanowił. Plastikowy klosz, który stał się powodem nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej miał na celu odróżnienie samochodu skarżącej od taksówek, a nie upodobnienie do nich - o czym świadczy brak charakterystycznego napisu "Taxi", a umieszczenie w jego miejsce napisu "przewóz osób". Wyłączną zasadą działalności strony jest przyjmowanie zleceń telefonicznych, zatem baner nie może mylić "przeciętnego pasażera".
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Są¬du Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Wniesiony środek prawny został oparty wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy rozumieć w ten sposób, że zdaniem strony skarżącej Sąd pierwszej instancji ocenił postępowanie administracyjne jako poprawne, prawidłowo przeprowadzone.
J. J. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że pusty klosz (baner) stanowi urządzenie techniczne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest przyjęcie, iż umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia, nazwanego przez skarżącą "banerem", spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d.
Ustawodawca nie podał definicji "urządzenia technicznego", ani też nie określił, jakie cechy konstrukcyjne urządzenie takie musi posiadać, jednakże - jak podkreślał NSA w sprawach o analogicznym stanie faktycznym (v. m.in. wyrok NSA z 26 października 2011 r., II GSK 1079/10) - pojęciu "urządzenia technicznego" należy przypisać takie znaczenie, jakie ma ono w języku potocznym. "Techniczny", zgodnie z elektronicznym Słownikiem języka polskiego PWN (http://sjp.pwn.pl/szukaj/techniczny), to: "dotyczący techniki wykonywania jakichś czynności lub sposobu realizacji czegoś". Z definicji przytoczonej powyżej, a także z definicji słownikowych powoływanych w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku, iż urządzenie techniczne musi być mechanizmem działającym przy użyciu np. energii elektrycznej, która jest konieczna dla działania urządzenia.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego innego niż lampa, stanowi również naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. Z dokumentacji fotograficznej wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany umieszczonym na dachu pojazdu urządzeniem technicznym mogącym sugerować, iż pojazd ten jest taksówką.
Nietrafnym jest twierdzenie strony, że skoro "urządzenia techniczne" od urządzeń pozostałych wyróżnia to, że urządzenia techniczne są zespołami elementów lub przyrządów służących wykonaniu określonych czynności lub osiągnięciu konkretnych celów, to w związku z tym nie można przedmiotowego baneru uznać za urządzenie techniczne. Baner z numerem telefonu i oznaczeniem "przewóz osób" ma na celu, po pierwsze informowanie o możliwości zawarcia pod konkretnym numerem telefonu umowy przewozu, po drugie wyróżnienie pojazdu spośród grupy pojazdów stojących lub uczestniczących w ruchu, po trzecie wskazanie przedmiotowego pojazdu, jako świadczącego usługę przewozu osób, a więc baner ten służy wykonaniu określonych czynności (wyróżnienie oraz funkcja informacyjna) i osiągnięciu konkretnych celów.
Chybionym jest także zarzut, jakoby baner nie był urządzeniem technicznym, ponieważ nie posiada żadnych części ruchomych.
Z faktu, iż urządzenie umieszczone na dachu pojazdu, zawierające m.in. oznaczenie "G. C." i numer telefonu, nie było podświetlone, nie posiadało podłączeń elektrycznych, ani instalacji służącej świeceniu, nie można wyciągać wniosku, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że nie było to "urządzenie techniczne", o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor jej odwołuje się do orzecznictwa i głosów doktryny dotyczących pierwszeństwa wykładni językowej przepisu, zarzucając WSA jej zaniedbanie, jednak wobec zawarcia w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji szeroko rozumianej wykładni językowej i obszernej analizy znaczenia i możliwości zastosowania w konkretnej sprawie opisanego przepisu, zarzut ten należy uznać za nietrafny.
Nietrafnym jest również związany z powyższym zarzut niestosowania prawa w sposób ścisły i nadania przepisom znaczenia, którego ustawodawca nie przewidział. Jest on tym bardziej niezasadny, iż Sąd, stosując najprostszą możliwą wykładnię przepisów wskazał, że sprawa z uwagi na stan faktyczny jest ewidentną, oddającą założenia kwestionowanych przepisów ustawy odnośnie istnienia naruszenia normy oraz celu jej naruszenia (funkcja informacyjna baneru oraz wyróżnienie pojazdu) i w związku z tym powyższy przepis nie wymaga dodatkowej interpretacji.
Zgadzając się ze stwierdzeniem skarżącej, że ustawodawca jest racjonalny, nie można z tego właśnie względu odbierać racjonalności przepisowi, którego celem jest uniemożliwienie osobom nieświadczącym usług taksówkowych wprowadzania oznaczeń upodabniających pojazdy do taksówek lub wyróżniających je spośród innych pojazdów. Celem ustawodawcy było, aby nie wprowadzać klienta w błąd oraz wyróżnić pojazdy świadczące przewóz taksówkowy od innych pojazdów stojących lub uczestniczących w ruchu. Należy zatem wysnuć dokładnie odwrotny wniosek, niż zawarty w skardze kasacyjnej, że właśnie z racjonalności ustawodawcy wynika interpretowanie przepisu art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. w sposób pozwalający traktować baner jako urządzenie techniczne, służące spełnieniu określonego zadania lub realizacji konkretnego celu.
Nie można zgodzić się ze skarżącą, że przewoźnik okazjonalny powinien móc odróżnić swój pojazd od innych za pomocą np. baneru dachowego, gdyż nie może ujść uwadze cel, dla którego ustawodawca zdecydował się na zróżnicowanie taksówek i innych pojazdów wykonujących transport drogowy. Jak niejednokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, celem tym jest ochrona przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji oraz ochrona pasażerów przed wprowadzeniem ich w błąd, co do rodzaju przejazdu (niepubl. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. II GSK 651/09; wyrok NSA z 13 maja 2010 r., sygn. II GSK 584/09, dostępne na stronie cbois.nsa.gov.pl).
Nie można przyznać racji twierdzeniu, iż to klient decyduje, czy dany przejazd ma charakter okazjonalny, gdyż baner z numerem telefonu na dachu nie upodabnia pojazdu do taksówek oraz nie jest mylący dla potencjalnych klientów. Czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, jest - w myśl ww. przepisu - aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób tego rodzaju oznaczenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego, wyróżniającego pojazd wykonujący okazjonalny transport drogowy osób. Celem zaś regulacji z art. 18 ust. 5 lit. c/ jest, aby pojazdy te nie wyróżniały się względem pozostałych, oraz aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, którego celem jest zawarcie umowy przewozu. Innymi słowy o zatrzymaniu pojazdu nie może decydować przeświadczenie przeciętnego pasażera, że zatrzymując pojazd z takim urządzeniem będzie z pewnością mógł skorzystać z umowy przewozowej.
Bez wpływu na możliwość zmylenia potencjalnych pasażerów pozostaje przytoczona w skardze kasacyjnej okoliczność, że zlecenia przyjmowane są telefonicznie, gdyż sposób wyróżnienia pojazdu spośród innych pojazdów jest charakterystyczny dla pojazdów taksówkowych i może być dla przeciętnego odbiorcy mylący.
W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne wprowadzać w błąd klientów, co do rodzaju przewozu. Sąd nie musi przytaczać tu przykładów zmylenia konkretnych klientów, gdyż przyczyną takiej, a nie innej regulacji i wynikających z niej rozstrzygnięć organów jest już sama możliwość wprowadzenia klienta w błąd.
Należy zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, podzielonym przez Sąd pierwszej instancji, że dla przeciętnego pasażera jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów, jest właśnie umieszczenie na dachu pojazdu dodatkowego urządzenia. Zdając sobie z tego sprawę stworzono takie instrumenty prawne, aby całkowicie uniemożliwić podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne upodabnianie pojazdu do pojazdów wykonujących transport drogowy osób taksówką. W tej sytuacji uznanie urządzenia umieszczonego na dachu pojazdu za urządzenie techniczne, w myśl przepisu art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. jest wynikiem tego, że w powszechnym odbiorze tego rodzaju urządzenie wywołuje lub może wywołać wrażenie, iż pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Wykonywaniem transportu drogowego osób jest bowiem nie tylko samo przemieszczenie się pojazdu wraz z kierowcą na określonej trasie, ale także złożenie przez przewoźnika oferty na przewóz.
Z treści protokołu z kontroli pojazdu oraz ze zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego wynika, iż kształt baneru z napisem, jego umiejscowienie i wielkość, takie jak w wypadku oznaczeń taksówek, są dla przeciętnego odbiorcy zdecydowanie mylące. Ponadto oznaczenie na boku pojazdu ceny za kilometr jest ofertą w rozumieniu prawnym, zatem również może być mylące i sugerować możliwość zawarcia umowy przewozu z pieszym zatrzymującym pojazd lub podczas postoju pojazdu.
W następstwie dokonania oceny zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA w W. dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.
Umieszczenie na dachu pojazdu baneru z numerem telefonu spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d.. Wprowadzenie zakazu zawartego w tym przepisie było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu baner z napisem o przedstawionej w aktach treści naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.