Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt I SA/Ke 457/10, oddalił skargę r. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych, z następującym uzasadnieniem.
Pismem z dnia 6 grudnia 2009 r. R. D. (skarżący, strona) wniósł o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Prośbę umotywował trudną sytuacją materialną oraz problemami zdrowotnymi. We wniosku kwestionował również okres podlegania ubezpieczeniom społecznym. Skarżący w okresie 1 kwietnia 1996 r. – 29 grudnia 2000 r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie kowalstwa artystycznego i w związku z tym był obowiązany do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od stycznia 1999 r. do grudnia 2000 r. w łącznej kwocie 23.979,90 zł, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od czerwca 1999 r. do grudnia 2000 r. w łącznej kwocie 4.441,93 zł, Fundusz Pracy za okres od stycznia 1999 r. do grudnia 2000 r. w łącznej kwocie 1.918,46 zł.
Ponownie rozpatrując sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczono art. 28 ust. 1-3, 3a i 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, dalej: u.s.u.s.), art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie). Wskazano, że umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stosowaną w szczególnych okolicznościach i zgodnie z linią orzecznictwa sądowego zastrzeżoną dla sytuacji wyjątkowo trudnych, a takich odnośnie do skarżącego nie stwierdzono. Nie dotknęły go straty materialne spowodowane klęską żywiołową lub innym nadzwyczajnym zdarzeniem.
Ustalono, że wnioskodawca posiada stały dochód (renta po zmarłej żonie – 1.232,70 zł) i jest właścicielem lokalu mieszkalnego. Jego wydatki to czynsz – 300 zł miesięcznie, telefon – 130 zł miesięcznie, energia elektryczna – 200-250 zł co dwa miesiące, gaz 100-150 zł co dwa miesiące, leki – ok. 260 zł miesięcznie. Wzięto pod uwagę, że zgodnie z wyjaśnieniami wnioskodawcy w utrzymaniu pomagają mu synowie, płacąc rachunki, dając żywność, robiąc zakupy, kupując lekarstwa. W oparciu o powyższe ustalając sytuację majątkowo-bytowa strony organ uznał, że nie może być ona rozpatrywana w kategoriach ubóstwa czy też zagrożenia egzystencji. Niewątpliwie problemy zdrowotne stanowią obciążenie, jednak strona nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Problemy natury materialnej, które zdaniem strony uniemożliwiają opłacenie zaległości wobec Zakładu, są argumentami powszechnie występującymi i nie mogą automatycznie stanowić podstawy do umorzenia.
Nie można oczekiwać od ZUS, aby wniosek o umorzenie rozpatrywany był pod kątem wsparcia socjalnego. Organ podkreślił również, że działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko, które zawsze ponosi osoba ją prowadząca, i na której spoczywają obowiązki względem różnych instytucji i urzędów związane z opłacaniem należności publicznoprawnych. Ustawowym zaś obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie należności z tytułu składek z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady, zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie zaległych składek byłoby wyrazem definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich egzekwowania. Publicznoprawny charakter należności składkowych oraz cele, na które są one przeznaczone obligują ZUS do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi oraz podejmowania rozstrzygnięcia po konfrontacji interesu zobowiązanego z interesem ogólnospołecznym
Wojewódzki Sąd Administracyjny – oddalając skargę – podkreślił, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 3 art. 28 u.s.u.s. nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie.
W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji prawidłowo uznały, że brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności należności, gdyż skarżący nie spełnił żadnej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jednocześnie zasadnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznano, że nie zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 rozporządzenia, tj., że opłacenie należności z tytułu składek nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny i nie pozbawi zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Czyniąc te ustalenia organ przeprowadził kontrolę co do stanu majątkowego strony, przeanalizował dochody i wydatki strony, wziął pod uwagę, że skarżący na ma nikogo na utrzymaniu, zaś w jego utrzymaniu pomagają synowie. Organ rozważył również podnoszone przez skarżącego problemy związane ze zdrowiem. Zdaniem Sądu organ – ustalając, że sytuacja wnioskodawcy nie ma cech ubóstwa czy też zagrożenia egzystencji – w sposób szczegółowy przeanalizował sytuację majątkową i zdrowotną strony, odniósł się przy tym do wszystkich podnoszonych przez zobowiązanego argumentów, szczegółowo uzasadniając rozstrzygnięcie. Organy zbadały sprawę wszechstronnie, w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy. Reasumując Sąd stwierdził, że sytuacja skarżącego została oceniona prawidłowo a wyciągnięte wnioski nie wychodzą poza granice uznania zakreślone art. 80 k.p.a.
R. D. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym uznaniu, że stan faktyczny sprawy nie realizuje hipotezy powołanego unormowania mimo, że sytuacja finansowa i osobista skarżącego wskazuje, iż brak umorzenia zaległości składkowych oraz kontynuowanie dalszej ich egzekucji poprzez potrącanie świadczenia rentowego może prowadzić bezpośrednio do poderwania podstaw egzystencji i funkcjonowania społecznego skarżącego;
- 2) przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik spraw, tj.: art. 3 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 oraz 77 kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r., mimo, że wydana została z naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz z naruszeniem granic uznaniowości zakreślonych art. 7 i 8 oraz art. 77 k.p.a. Zarzucił, że organ, mimo przytoczenia elementów stanu faktycznego jakie ustalił w toku wyjaśniania sprawy w istocie rzeczy – poza ogólnikowymi stwierdzeniami – nie przedstawił spójnych i logicznych przesłanek jakimi kierował się odmawiając umorzenia, umożliwiających weryfikacje poszczególnych etapów rozumowania oraz faktów, które prowadziłyby do wniosku o braku podstaw do umorzenia zaległości w kontekście usprawiedliwionego interesu wnioskodawcy oraz interesu społecznego. Twierdził, że gdyby kontrola legalności decyzji w zgodzie z art. 3 § 1 p.p.s.a. była wyczerpująca, winna prowadzić do wydania odmiennego rozstrzygnięcia, przymuszającego organ do obiektywnego i przekonywującego umotywowania przyczyn niezastosowania ulgi w postaci umorzenia zaległości mimo, że za takim załatwieniem wniosku przemawiała bardzo trudna sytuacja finansowa i osobista skarżącego, jego uzasadniony interes oraz interes społeczny – w szczególności przyczyny jakie leżały u podstaw powstania zaległości, a którymi było uzyskanie od pracowników organu ubezpieczeniowego błędnej informacji o możliwości faktycznego zawieszenia działalności gospodarczej i braku obowiązku uiszczania składek w tym okresie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego i materialnego.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1).
Takie sprecyzowanie podstaw skargi kasacyjnej skutkuje koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutu uchybień procesowych. Tylko bowiem poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne jak i prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie oznacza bowiem wadliwą subsumcję przepisu do ustalonego stanu faktycznego
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 tej ustawy w związku z art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. Tymczasem art. 3 § 1 p.p.s.a. – zgodnie z którym Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie – jest jednym z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem przepisowi temu sąd administracyjny uchybiłby gdyby nie dokonał kontroli działalności publicznej, bądź też jeśli zastosowałby środki ustawie nieznane. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Fakt zaś wadliwej – ewentualnie – oceny, co do prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym norm prawa procesowego czy materialnego, jest kwestią odrębną i nie oznacza, że uchybiono zakresowi postępowania sądowoadministracyjnego.
Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. nie sprecyzował, naruszenie której z jednostek redakcyjnych art. 77 miało miejsce. Można jednak przyjąć, że zarzut dotyczy naruszenia wyrażonej ww. przepisami zasady prawdy obiektywnej. Poza sporem na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), przy czym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 ustawy). W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, jakich to czynności w ramach postępowania dowodowego nie podjęto, jakich dowodów nie przeprowadzono, ani też jakich dowodów nie rozpatrzono. Podkreślono jedynie, że nie zostały wzięte pod uwagę przyczyny powstania zaległości (błędna informacja o możliwości zawieszenia działalności gospodarczej i braku obowiązku uiszczania składek w tym okresie).
Poza sporem kwestia okresu podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. Fakt, że zastrzeżeń skarżącego w tym zakresie nie oceniono jako okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości z punktu widzenia interesu społecznego czy słusznego interesu obywateli nie świadczy o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona zmierzała do podważenia wniosków wyciągniętych ze zgromadzonego materiału dowodowego – jednakże żaden zarzut naruszenia prawa, w szczególności zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. – w tym zakresie nie został postawiony. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Fakt, że strona nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia i nie wydaje się jej ono przekonujące nie znaczy automatycznie, że decyzje wydano z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli.
Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skoro jednak – w świetle tego co zostało wyżej powiedziane – Sąd I instancji nie miał podstaw by stwierdzić uchybienie w postępowaniu administracyjnym art. 7, 8 i 77 k.p.a. zarzut sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.
Zwrócenia uwagi wymaga nadto, że stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną nie jest konsekwentne. Z jednej strony bowiem skarga kasacyjna zmierzała do podważenia prawidłowości zgromadzenia i oceny materiału dowodowego. Z drugiej zaś sformułowano zarzut błędnego uznania, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada hipotezie powołanych w sprawie unormowań materialnoprawnych. Tymczasem – jak już wyjaśniano – niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego podlega zatem ocenie w zestawieniu z prawidłowo ustalonym w sprawie stanem faktycznym.
Odnośnie do zarzutów dotyczących prawa materialnego skargę kasacyjna oparto na podstawie naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s.
Ocena zasadności tak sformułowanej podstawy kasacyjnej wymaga przywołania objętych zarzutem regulacji. I tak: zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3b zawiera zaś delegację, dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, do określenia – w drodze rozporządzenia – szczegółowych zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, z uwzględnieniem ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.
Z kolei stosownie do § 3 ust. 1 wydanego na tej podstawie aktu wykonawczego Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, któremu z punktów § 3 ust. 1 uchybiono – przez jego niezastosowanie. Przypomnieć należy jednak, że WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie stwierdził, że ocena sytuacji majątkowej i życiowej strony nie wyszła poza granice zakreślone art. 80 k.p.a. a ocena ta doprowadziła do ustalenia, iż sytuacja skarżącego nie ma cech ubóstwa czy zagrożenia egzystencji. Nie stwierdzono nadto strat materialnych spowodowanych klęską żywiołową lub innym nadzwyczajnym zdarzeniem. Stwierdzenie, że skarżący nie spełnia żadnego z kryteriów umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest zaś konsekwencją powyższych, niepodważonych w sprawie ustaleń.
W tym stanie rzeczy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny uznał sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnego niezastosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s.
Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej żadna z podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, nie potwierdza zarzutu przekroczenia granic wynikających z uznaniowego charakteru decyzji.
Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości składkowych wynika z prawidłowej wykładni art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej granic tej uznaniowości nie zakreśla więc art. 7, 8 i 77 k.p.a. Zauważyć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni uznaniowego charakteru decyzji na gruncie powołanych przepisów (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia) prawidłowo wskazał, iż dopiero stwierdzenie zaistnienia przesłanek umorzenia daje organowi swobodę wyboru czy ulgi udzielić czy nie. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono jednak przesłanek do umorzenia – zatem decyzja odmowna uznaniowego charakteru nie miała.
Z tych wszystkich względów podstawy skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwienia.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.