Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 158/10, oddalił skargę S. S. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z [...] stycznia 2010 r., w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:
S. S. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa i Modernizacji Rolnictwa we W. wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych wraz z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego deklarując do realizacji przedsięwzięcia w postaci zakupu zwierząt gospodarskich.
Organ I instancji decyzją z [...] lutego 2007r. przyznał wnioskodawcy płatności dla gospodarstwa niskotowarowego wskazując, iż płatność będzie wypłacana przez 5 kolejnych lat, z zastrzeżeniem, że warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności. Obowiązkiem skarżącego było złożenie w ciągu 7 dni po wskazanym terminie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia wraz z wymaganym załącznikiem, w postaci dokumentu potwierdzającym zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia.
W dniu [...] września 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wysłał do skarżącego informację o upływie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Skarżący pomimo wezwanie nie dostarczył przedmiotowego oświadczenia. Organ wszczął więc z urzędu postępowanie w sprawie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku czwartym i piątym, a w konsekwencji decyzją z dnia [...] listopada 2009r. wstrzymał płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
Dyrektor K. – P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. rozpoznając odwołanie skarżącego wskazał, że skarżący nie spełnił warunku określonego w § 8 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętych planem obszarów wiejskich poprzez nie złożenie kierownikowi biura powiatowego Agencji - właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego - oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w określonym terminie.
Skarżący zgodnie z pouczeniem (warunkiem) winien był złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wraz z dokumentami potwierdzającymi ukończenie realizacji przedsięwzięć najpóźniej z dniem [...] października 2009 r. W konsekwencji braku zastosowania się skarżącego do nałożonych na niego warunków nie może dojść do wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Zdaniem organu odwoławczego osoba zainteresowana sposobem rozstrzygnięcia w sprawie, należycie dbająca o własne interesy, która deklaruje podjęcie stosownych działań (polegających na zrealizowaniu przedsięwzięcia określonego w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w celu restrukturyzacji gospodarstwa), przez co zmierza do pozyskania środków unijnych, winna dopełnić wszelkich starań, aby wywiązać się z zaciągniętych zobowiązań.
Zgodnie z powołanym rozporządzeniem producent rolny, który nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 w związku z ust. 2 płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę S. S. wskazał, że zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętych planem obszarów wiejskich stanowiącym, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożył właściwemu kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Przy czym do oświadczenia, które musi mieć określoną formę, dołącza się dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć (ust. 2 i 3 § 8 rozporządzenia). Dla przedsięwzięcia polegającego na zakupie zwierząt gospodarskich jest to dokument zakupu.
Skarżący nie spełnił wymogów określonych w § 8 przywołanego rozporządzenia, albowiem nie wykazał realizacji przedsięwzięcia do którego się zobowiązał. Obowiązkiem skarżącego było zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem gospodarstwa niskotowarowego do dnia [...] października 2009 r. i złożyć wymagane oświadczenie do dnia [...] października 2009 r. Tymczasem w zakreślonym przepisami ustawy terminie skarżący złożył jedno pismo, bez zachowania stosownej formy, lecz co istotniejsze nie wskazujące na wypełnienie przedsięwzięcia. Pouczony przez organ o zasadach i sposobie informowania o wykonaniu obowiązków wynikających z § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 przywołanego rozporządzenia, jeszcze kilkakrotnie nadsyłał pisma stanowiące, w jego ocenie, sprawozdanie z realizacji przedsięwzięcia. Ze złożonych pism wynika, iż skarżący nie nabył zwierząt gospodarskich wskazując, że posiada króliki, lecz pochodzą one z rozrodu.
Nie załączył żadnych dokumentów zakupu, co stanowiło konsekwencję braku powoływania się na dokonanie jakiegokolwiek zakupu. Ustaleniom tym skarżący w istocie nie przeczył, jednakże odmiennie oceniał zakres swoich obowiązków, eksponując szczególnie trudności, jakie napotyka w gospodarowaniu i realizowaniu swoich planów (przedłużająca się sprawa spadkowa).
S. S. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając wadliwe wykonanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, wynikającego z art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz z art. 3 § 2 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przez organ § 9 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich z dnia 7 grudnia 2004 r. przez co naruszony został art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a;
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd rozstrzygnął ponad granicami danej sprawy – tzn. jako podstawę orzeczenia wskazał nieposiadanie przez skarżącego królików, podczas gdy przyczyną wstrzymania płatności było niezłożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w sprawie doszło do sytuacji, w której złożył on owe oświadczenie, "tylko nie n a formularzu lecz za pomocą własnych słów". Przesłanką zaś, która stanowi o wstrzymaniu płatności jest całkowity brak oświadczenia, a nie jego ewentualne błędy formalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).
Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że z art. 176 p.p.s.a. wynika, iż skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymagane określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie obejmuje wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Brak bowiem sformułowania odpowiednich zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia, zwłaszcza odnośnie do potencjalnej istotności wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełniejsze odniesienie się do tak podniesionej kwestii (wyrok NSA z dnia 16 listopada 20010 r., sygn. I FSK 2019/09).
W skardze kasacyjnej, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pk1 p.p.s.a., jej autor zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie § 9 ust. 1 w związku z 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., w ramach zaś podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jako zarzut alternatywny, podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., polegające na wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ponad granicami sprawy.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy na wstępie, że z normatywnej treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania może być więc dokonywana przez pryzmat tych spośród przepisów p.p.s.a., które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, determinowanej przepisem art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a., uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia wyrażałby się w istnieniu potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, i przez które to naruszenie należałoby rozumieć tylko i wyłącznie taką sytuację, w której istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania (wpływu) tegoż naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia.
Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego.
Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.
Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09).
W kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi podkreślić również należy, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi więc naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).
W kontekście treści analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej oraz sposobu jego uzasadnienia wyjaśnić również należy, że operując w granicach sprawy, sąd administracyjny I instancji, jak wynika z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a.). Uzasadnia to twierdzenie, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak stanowi art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie.
Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uwzględnia więc kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go - w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny - reguł proceduralnych.
Sąd administracyjny, orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 391 - 392). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się ponadto, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego I instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 22/09) - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu, a w konsekwencji zakaz wykraczania poza ten materiał (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).
Z powyższego wynika, że naruszenie zasady wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., może polegać na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a.;
4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które wyraża się w przedstawieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie (wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).
Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji z perspektywy normatywnej treści przywołanych przepisów p.p.s.a. oraz konsekwencji ich obowiązywania, brak jest podstaw aby uznać, że zarzut skargi kasacyjnej stawiany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest uzasadniony.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej, Sąd I instancji zobowiązany był do: 1) orzekania w granicach sprawy, zdeterminowanych granicami sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją i wyznaczającą przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy;
- 2) orzekania na podstawie akt sprawy;
- 3) rozpatrzenia sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji
Uwzględniając materiał dowodowy znajdujących się w aktach administracyjnych, na podstawie którego, w granicach rozpoznawanej sprawy, operował Sąd i instancji, nie ma podstaw, aby uznać, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej przeprowadzona została w sposób wadliwy, tj. z naruszeniem wskazanych wyżej warunków, a tym samym, w szczególności z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., co według autora skargi kasacyjnej polegać miało na orzekaniu przez Sąd ponad granicami sprawy poprzez wskazanie, jako podstawy orzeczenia –założyć należy, że chodzi w tej mierze o jego podstawę faktyczną – nieposiadania przez skarżącego królików, podczas gdy przyczyną wstrzymania płatności było niezłożeni oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
W tym względzie podkreślić należy, że poza sporem jest, iż sprawą stanowiącą przedmiot orzekania Sądu I instancji, w przywołanym wyżej rozumieniu tego pojęcia, była kontrola zgodności z prawem decyzji ostatecznej wydanej w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w 4 i 5 roku.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jej wydania - w tym również w zakresie odnoszącym się do kontroli przeprowadzonej przez organy oceny dowodów stanowiących źródło tychże ustaleń - Sąd I instancji wywiódł, że nie ma podstaw, aby podważać prawidłowość i trafność stanowiska organów administracji, że skarżący uchybił, określonym przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., warunkom wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku, co skutkowało jej wstrzymaniem.
Orzekając w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podkreślił w tym względzie, że: 1) decyzją z [...] lutego 2007 r. skarżącemu została przyznana płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, która miała być wypłacana przez pięć kolejnych lat, a warunkiem płatności w czwartym i piątym roku – stosowne pouczenie w tym przedmiocie zawarte zostało w treści uzasadnienia decyzji - było zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego;
- 2) w planie rozwoju gospodarstwa skarżący wskazał, że uzyskane środki przeznaczone będą na zakup zwierząt gospodarskich (zał. nr 12);
- 3) zgodnie z zasadami obowiązującymi dla realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego, obowiązkiem skarżącego było zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem gospodarstwa niskotowarowego do dnia [...] października 2009 r. i złożenie - w przewidzianej prawem formie wraz z dokumentami potwierdzającymi zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia – stosownego oświadczenia do dnia [...] października 2009 r.;
- 4) w wymaganym terminie, lecz bez zachowania wymaganej formy skarżący złożył jedno pismo, treść którego nie wskazywała na zrealizowanie przedsięwzięcia, do którego zobowiązał się on w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego;
- 5) pouczony przez organ administracji o zasadach i sposobie informowania o wykonaniu obowiązków wynikających z § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., skarżący kilkakrotnie nadsyłał pisma stanowiące w jego ocenie sprawozdanie z realizacji przedsięwzięcia niskotowarowego (pisma z dnia [...] listopada 2009 r.);
- 6) z treści tych pism wynikało, że skarżący nie nabył zwierząt gospodarskich (nie dołączył do nich również żadnych dokumentów zakupu, co stanowiło konsekwencję braku powoływania się na dokonanie jakiegokolwiek zakupu), jak również, że odmiennie oceniał zakres swoich obowiązków, eksponując szczególnie trudności, jakie napotyka w gospodarowaniu i realizowaniu swoich planów.
Warunkiem wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jest, jak wynika z przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., jest zrealizowanie przez beneficjenta pomocy przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożenie (w określonym terminie, w wymaganej formie wraz z dokumentami potwierdzającymi zrealizowanie przedsięwzięcia) oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wskazane warunki wypłaty płatności, zważywszy na cel pomocy finansowej dla gospodarstw niskotowarowych, ze swej istoty należą do sfery faktów. Chodzi mianowicie o wykonanie, w określonym terminie, konkretnych zobowiązań podjętych w ramach zadeklarowanego przedsięwzięcia mającego na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz o poinformowanie o ich realizacji poprzez złożenie oświadczenia o treści korespondującej z rzeczywistym stanem rzeczy, który znajduje swoje potwierdzenie w dołączonych do oświadczenia dokumentach – nie chodzi więc o jakiekolwiek oświadczenie.
Skoro więc, z przyjętych na podstawie akt sprawy za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, które ocenione zostały również jako prawidłowo ustalone przez organy administracji publicznej wynika, że skarżący nie zrealizował przedsięwzięcia, ani też nie złożył oświadczenia, z treści którego oraz dołączonych do niego dokumentów miałoby wynikać, że deklarowane przedsięwzięcie zrealizował, to za w pełni uzasadnione uznać należy stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, że decyzja o wstrzymaniu wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego skarżącego w czwartym i piątym roku, nie jest niezgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę jej wydania stanowi przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., z którego wynika, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 przywołanego rozporządzenia.
Nie ma więc żadnych podstaw, aby ze wskazanego punktu widzenia podważać, jako niekorespondujące z rzeczywistym stanem rzeczy, faktyczne podstawy, wydanego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, rozstrzygnięcia Sądu I instancji.
W związku z powyższym, a także w kontekście wyżej podniesionych już argumentów, podnieść również należy, że dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji słusznie przeprowadził prawną ocenę ustalonych w sprawie faktów z perspektywy obydwu warunków wypłaty płatności w czwartym i w piątym roku, o których mowa w przepisie § 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. (por. s. 5 – 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zwłaszcza, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji współstanowił przepis § 8 ust. 1, zaś decyzji ją poprzedzającej przepis § 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 przywołanego rozporządzenia.
Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, nie ma żadnych podstaw, aby uznać, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji o wstrzymaniu wypłaty płatności Sąd I instancji naruszył art. 134 p.p.s.a., skoro zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, a prawnie relewantnym w sprawie faktem, znajdującym swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy, jest zarówno to, że skarżący nie zrealizował zadeklarowanego przedsięwzięcia (nie dokonał zakupu zwierząt gospodarskich), jak i nie złożył w wymaganej prawem formie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia mającego na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego.
Odnośnie stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że na jego gruncie ustawodawca wyraził zasadę sądowej kontroli administracji publicznej, określając równocześnie w jego § 2 i § 3 zakres właściwości (kognicji) sądów administracyjnych. Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest w trybie skargi. Sąd administracyjny w rezultacie jej rozpatrzenia i orzekając w granicach sprawy oraz na podstawie akt sprawy (art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a.), w zależności od rezultatu przeprowadzonej kontroli oraz jej przedmiotu wydaje orzeczenie, w którym skargę uwzględnia (art. 145 – art. 150 p.p.s.a.) albo skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
W związku z powyższym, skoro oczywiste jest, że przedmiotem orzekania Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) to, jakkolwiek skarga została oddalona, a to wobec niestwierdzenia naruszenia prawa o istotnym wpływie na wynik sprawy, brak jest podstaw, aby zarzucać, że Sąd uchylił się w jakikolwiek sposób od realizacji obowiązku kontroli działalności administracji publicznej.
Odnosząc się do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego – tj. zarzutu naruszenia § 9 ust. 1 w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. – wyjaśnić należy, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego oparty być może, na jego błędnej wykładni lub (i) jego niewłaściwym zastosowaniu.
Uzasadniając więc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09).
Sposób skonstruowania zarzutu naruszenia wskazanych przepisów nie wskazuje jednoznacznie, która spośród form naruszenia prawa materialnego wystąpiła, zdaniem strony skarżącej, w rozpoznawanej sprawie, jakkolwiek uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej wydaje się uzasadniać twierdzenie, że autor skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów upatruje w niewłaściwym ich zastosowaniu.
Ponadto, analiza sposobu skonstruowania i uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje na to, że poprzez ten zarzut strona skarżąca zmierza również do podważania faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a więc wobec sfery faktów, nie zaś wobec sfery prawa. Tymczasem, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, a ocena jego zasadności może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 22 października 2004 r., sygn. akt FSK 192/04). W rozpoznawanej sprawie, zarzut naruszenia przepisów postępowania formułowany wobec faktycznych podstaw rozstrzygnięcia przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, nie odniósł skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.
W kontekście wyżej już przywołanych argumentów dotyczących normatywnej treści przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. oraz konsekwencji jego obowiązywania należy podkreślić, że oświadczenie, o którym mowa w przepisie § 8 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia – składane na urzędowym formularzu udostępnionym przez Agencję - jest informacją o zrealizowaniu przez producenta przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a dołączane do niego dokumenty wymienione w przepisie ust. 3 § 8 tego rozporządzenia stanowią dowody na okoliczność realizacji przez producenta rolnego podjętego przez niego zobowiązania, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 lit. przywołanego rozporządzenia, a mianowicie realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego (tj. w okolicznościach stanu faktycznego sprawy przedsięwzięcia określonego w przepisie § 3 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z § 5 pkt 3 lit. a wymienionego rozporządzenia, polegającego na zakupie zwierząt gospodarskich) oraz nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności gospodarstwa niskotowarowego.
Obligatoryjnie składana w trzecim roku informacja o zrealizowaniu deklarowanego przedsięwzięcia oraz dołączane do niej dowody stanowią przedmiot weryfikacji i oceny organu administracji publicznej, której wynik jest istotny z punktu widzenia wypłaty kolejnej transzy przyznanej płatności do gospodarstwa niskotowarowego, tj. w czwartym i piątym roku realizacji przedsięwzięcia.
Wskazany tryb postępowania, w kontekście celów i istoty pomocy finansowej udzielanej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, o które wnioskować należy między innymi na podstawie przepisu art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w związku z § 2, § 3 ust. 1 pkt 4, § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wskazuje na to, że składanie przedmiotowego oświadczenia nie jest celem samym w sobie (por. wyrok WSA w Lublinie z 27 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Lu 477/09). Oświadczenie, do złożenia którego producent rolny jest zobowiązany, realizuje bowiem w szczególności funkcję informacyjną. Oświadczenie, o którym mowa w przepisie § 8 ust. 1 pkt 2 przywołanego rozporządzenia realizuje również funkcję kontrolną.
Jego złożenie przez producenta rolnego będącego beneficjentem już przyznanej pomocy na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, co następuje na etapie poprzedzającym wypłatę płatności w czwartym i piątym roku, inicjuje bowiem proces weryfikacji deklarowanego przedsięwzięcia, do realizacji którego zobowiązał się zainteresowany zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wskazany proces weryfikacji przeprowadzany jest na podstawie oświadczenia oraz dowodów dołączonych do niego. Stanowią one, wraz z oświadczeniem, którego treść powinna korespondować z rzeczywistym stanem rzeczy, podstawową przesłankę oceny wykonania zadeklarowanego przedsięwzięcia, jako warunku wypłaty płatności do gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku.
Ponadto, jak już wskazano, z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. wynika, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 tego rozporządzenia. W odniesieniu do warunku wymienionego w pkt 2 ust. 1 § 8, tj. złożenia oświadczenia, prawodawca wyraźnie stanowi w § 8 ust. 2 i ust. 3 przywołanego rozporządzenia, że oświadczenie to jest składane na formularzu udostępnionym przez Agencję oraz że dołącza się do niego dokumenty potwierdzające realizację przedsięwzięć. Odnośnie złożenia oświadczenia o realizacji przedsięwzięcia, jako warunku wypłaty płatności w czwartym i piątym roku, zakres odesłania zawartego w § 9 ust. 1 rozporządzenia obejmuje więc również warunki formalnej poprawności składanego oświadczenia.
Wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie chodzi bowiem, jak wyżej już to podkreślono, o jakiekolwiek oświadczenie. Oświadczenie to powinno być bowiem prawidłowe zarówno w sensie materialnym, jak i formalnym.
Podkreślić należy również, że autor skargi kasacyjnej podnosząc, iż przesłankę wstrzymania płatności stanowi całkowity brak oświadczenia, a nie jego ewentualne błędny formalne, a skarżący złożył "oświadczenie, tylko nie na formularzu lecz za pomocą własnych słów", zupełnie pomija istotną w sprawie okoliczność, a mianowicie, że z treści złożonego przez skarżącego oświadczenia wprost wynika, że nie dokonał on zakupu zwierząt gospodarskich, do czego w ramach zadeklarowanego przedsięwzięcia się zobowiązał. Oznacza to, że nie spełnił warunku wypłaty płatności określonego w § 8 ust. 1 pkt 1 w związku z § 3 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z § 5 pkt 3 lit. a przywołanego rozporządzenia. Nie spełnił również warunku określonego w § 8 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Nie złożył bowiem oświadczenia, z treści którego wynikałoby, że przedsięwzięcie do realizacji którego się zobowiązał zrealizował, potwierdzeniem czego miałby być, dołączony do oświadczenia, dokument potwierdzający zakup zwierząt gospodarskich.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzyga, na podstawie art. 250 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.