Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 17 marca 2017 r. na drodze wojewódzkiej nr 595 (o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 8 t), zatrzymano do kontroli pięcioosiowy pojazd członowy, którym wykonywany był przejazd drogowy z ładunkiem żwiru. Załadowcą przewożonego towaru był skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: J. K. T.-Ż.. Wykonane w toku kontroli pomiary wykazały naruszenie przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 1,5 t (przekroczenie o 3,75%) - rzeczywista masa całkowita pojazdu wynosiła 41,51 t oraz przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej o 3 t (przekroczenie o 37,5%) - nacisk pojedynczej osi napędowej wynosił 11 t. Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Ustalenia kontroli stały się podstawą decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2017 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach.
Objętą skargą decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu II instancji materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że skarżący jako załadowca miał wpływ oraz godził się na powstanie stwierdzonych naruszeń. Wskazał, że kontrola wykazała przekroczenie masy całkowitej pojazdu ciężarowego (41,5 t), co miało bezpośrednie przełożenie na przekroczenie nacisków osi, zaś skarżący umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną.
Odnosząc się do argumentu skarżącego, iż kierowca kontrolowanego pojazdu uciekł z wagi w czasie wykonywania załadunku i odjechał mimo próby zatrzymania go, organ stwierdził, że ta okoliczność nie znajdowała odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wskazał, że kierowca zeznał, iż polecił operatorowi koparki przez CB radio wsypanie7 łyżek, a operator wsypał "7 i trochę", bo licznik w pojeździe wskazywał 25 t, a po dodaniu tej ilości ponad 7 łyżek - wskazywał 27,8 t. Operator koparki o nic nie pytał kierowcy, nie żądał od niego dokumentów celem weryfikacji dopuszczalnej ładowności pojazdu. Organ wskazał również, że z zeznań pracownika żwirowni nie wynikało jednoznacznie jakiego pojazdu i w jakim dniu dotyczyło polecenie rozładowania nadmiaru towaru. Informacje o przeładunku przekazała kierowcy wagowa, a następnie poinformowała kierownika żwirowni telefonicznie o zaistniałej sytuacji.
Kwestionując ostatni fragment zeznań kierowcy - jako niepochodzący od niego - organ podkreślił, że nie było żadnych dowodów na poparcie tego twierdzenia. Zaakcentował przy tym, iż kierowca, po sporządzeniu protokołu przesłuchania świadka i jego odczytaniu, podpisał się pod swoimi zeznaniami, przez co potwierdził treść protokołu.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły wystąpienie przesłanki nałożenia na skarżącego jako nadawcę/załadowcę kary pieniężnej, o której mowa w art. art. 140aa ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm., dalej: p.r.d.).
W ocenie Sądu, skarżący co najmniej godził się na powstanie stwierdzonych podczas kontroli naruszeń, o czym świadczył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym zeznania świadków.
Sąd wskazał, że z zeznań kierowcy kontrolowanego pojazdu wynikało, iż załadunku towaru dokonywał operator żwirowni, z którym kierowca porozumiewał się przez CB radio. Kierowca polecił załadowanie 7 łyżek, a operator wsypał "7 i trochę", tak, że licznik w samochodzie wskazywał 27,8 t. Zdaniem kierowcy, w dokumencie WZ wskazano większą ilość towaru niż w rzeczywistości załadowano. Po załadunku pojazd był ważony na wadze znajdującej się na terenie żwirowni. Jednocześnie kierowca oświadczył, iż nie miał świadomości przeważenia.
Przesłuchany w charakterze świadka kierownik żwirowni potwierdził, że rozmowa kierowca - operator żwirowni odbywa się przez CB radio, a od kierowców nie pobiera się dowodów rejestracyjnych. Wskazał też, że wyjazd ze żwirowni nie jest zabezpieczony żadnym szlabanem. Zeznał także, iż pojazdy ważone są przed i po załadunku. Wprawdzie była taka sytuacja, że dzwoniła do niego wagowa z informacją o przeładowanym pojeździe, a on przekazał jej polecenie zakazu wyjazdu, jednak nie pamięta, którego to było dnia i jakiego pojazdu dotyczyła ta sytuacja. Dodał, że kierowca nie zastosował się do przekazanego przez wagową polecenia.
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że organ zasadnie odstąpił od przesłuchania w charakterze świadka wagowej, jako niemającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nie ulegało wątpliwości Sądu I instancji, że kontrolowany pojazd został przeładowany. Nawet jeżeli w rzeczywistości załadowano mniej towaru (tj. 27,8 t według zeznań kierowcy) niż jak wskazano w dokumencie WZ (29,8 t), to i tak, biorąc pod uwagę wskazaną w dowodach rejestracyjnych masę własną zespołu pojazdów (ciągnika - 4.790 kg i naczepy - 7.600 kg), nastąpiło przekroczenie dopuszczanej masy całkowitej.
Sąd podkreślił, że skarżący wzywany w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania do wykazania działań jakie przedsięwziął, aby uniemożliwić wyjazd przeważonego pojazdu, nie przedstawił żadnych dokumentów, w tym wyników ważenia, a jego jedynym argumentem była ucieczka kierowcy z miejsca ważenia.
Zdaniem Sądu I instancji, nawet przy przyjęciu, że kierowca pojazdu dostał polecenie zakazu wyjazdu, lecz nie dostosował się do niego, to wobec braku jakiegokolwiek zabezpieczenia (szlabanu - jak zeznał kierownik żwirowni) z łatwością mógł opuścić teren żwirowni. Tymczasem to rzeczą załadowcy jest podjęcie działań mających na celu przeciwdziałanie nieprawidłowościom skutkującym przekroczeniem dopuszczalnych nacisków na osie i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz.1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
J. K., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 2 pkt. 35 a, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 140 a ust. 1 i ust. 3 pkt. 2, art. 140 ab ust. 1 pkt. 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d., art. 41 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, iż z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż załadowca - odwołujący - miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązku lub warunków przewozu drogowego, chociaż w sprawie nie wykonano żadnych czynności z załadowcą, tj. z pracownikami odwołującego się, a jedynie ograniczono się do lakonicznych i ogólnych zeznań kierowcy podmiotu wykonującego przejazd, tj. K. K., co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku;
- 2. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 §1,11, 39, 42, 43, 44, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 109 §1 oraz art. 110 k.p.a, poprzez nie zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego ustawą chociaż dokonując kontroli działania administracji publicznej winien stwierdzić w sprawie podczas postępowania przed organem I jak i II instancji naruszenie zasady praworządności, nie wyjaśnienie zaistniałego stanu faktycznego sprawy, pozbawienie skarżącego możliwości dowodzenia swoich racji oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a nadto poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie ustalenie okoliczności w jakich doszło do załadunku - jak, za czyim pośrednictwem, za czyją wiedzę, przez kogo konkretnie - w dniu 17 marca 2017 r. pojazdu marki SCANIA o nr rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki o nr rejestracyjnym [...], kierowanego przez kierowcę K. K., a nadto poprzez nie ustalenia czy odwołujący się za pośrednictwem swoich pracowników wiedział o wielkości dokonanego załadunku, a jeżeli tak, to jaka była jego reakcja w tym zakresie, czy godził się na naruszenie obowiązku lub warunków przewozu drogowego, jak zachowywał się kierowca podmiotu wykonującego przejazd, etc., a nadto poprzez nieprawidłowe doręczanie korespondencji w sprawie, w tym zaskarżonej decyzji administracyjnie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku.
Podnosząc te zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy - uwzględnienie skargi w całości. Wniósł również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania przed Sądem II instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z przyczyn innych niż podniesione w ramach jej petitum zarzuty.
Wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, niemniej jednak – będąc sądem unijnym – przy ocenie legalności postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz kontroli działalności administracji publicznej jest zobligowany uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). W przeciwnym wypadku mogłyby bowiem doznać uszczerbku wywodzone z przepisów prawa unijnego zasady: skuteczności, jednolitości, pierwszeństwa prawa unijnego oraz efektywności ochrony sądowej (por. wyrok NSA z 5 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2470/17; z 4 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2389/17; z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 5001/16).
Z tego powodu, niezależnie od poniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w rozpoznawanej sprawie należało w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r. o sygn. C-127/17, którym TSUE orzekł, że: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".
Z przywołanego wyroku jednoznacznie wynika, że za niedopuszczalne należy uznać ustanowione w art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.) ograniczenie dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy). Jest ono niezgodne z prawem unijnym, stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE. Nie ma bowiem podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym – w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi – ograniczeń, które mają charakter dalej idących, niż wyjątki wynikające z art. 7 tej dyrektywy (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17).
Wprawdzie przywołany wyrok dotyczył formalnie transportu międzynarodowego, jednak należy go odnieść także do krajowego ruchu pojazdów, za czym przemawiają deklarowane w dyrektywie cele do osiągnięcia dotyczące wspólnego rynku transportowego UE oraz zasada swobody konkurencji (zob. np. wyroki NSA: z 18 lipca 2019 r., sygn. akt 2230/17; z 11 lipca 2019 r., sygn. akt 1898/17; z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 843/17; z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 412/17).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkuje to przyjęciem, że podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie uwzględnił naruszenia art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE przez orzekające w sprawie organy. Wobec tego nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nałożenie – tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, o której mowa w art. art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. w brzmieniu na datę kontroli, wymierzonej za brak zezwolenia kategorii VII w związku ze stwierdzeniem przekroczenia w kontrolowanym pojeździe dopuszczalnego nacisku osi napędowej o 3 t na drodze krajowej nr 595, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 8 t.
W świetle wyroku TSUE nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych.
Przyjęcie przez organy Inspekcji Transportu Drogowego wartości 8 t (zamiast 11,5 t) jako punktu odniesienia dla wyliczenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku i zaakceptowanie tego stanu przez WSA uzasadnia ocenę, że zarówno zaskarżony wyrok, jak i decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zmierzających do zakwestionowania odpowiedzialności skarżącego, jako załadowcy nie mającego wpływu na stwierdzone naruszenia stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że odpowiedzialność załadowcy ma odmienny charakter niż odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd i jest niezależna od odpowiedzialności przewoźnika. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na ten podmiot powstaje bowiem wyłącznie wtedy, gdy okoliczności (sprawy) lub dowody wskazują, że miał on wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d. Odpowiedzialność podmiotów określonych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie ma charakteru bezwzględnego.
Zatem samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. W omawianej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy lub dowody wskazują na wpływ lub godzenie się – w tym przypadku – załadowcy, na powstanie naruszenia warunków przewozu, przy czym chodzi tu o wpływ lub godzenie się o charakterze realnym i bezpośrednim.
Wskazania wymaga, że jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, obowiązki załadowcy nie kończą się na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na teren załadunku. Załadowca jest również odpowiedzialny za dopuszczenie do wyjazdu pojazdu nienormatywnego z załadowanym przez niego towarem na drogi publiczne. Jakkolwiek bowiem załadowca nie ma możliwości ani uprawnień dotyczących wyboru i kontroli środka transportu, którym załadunek jest przemieszczany poza miejscem załadunku, to bezsprzecznym jest, że załadowca powinien zwrócić uwagę, czy pojazd po załadunku nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3230/15).
W przedmiotowej sprawie, co wynika z analizy zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżący nie wykazał, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, aby podjął działania lub przedsięwziął środki służące przeciwdziałaniu nieprawidłowością skutkującym przekroczeniem dopuszczalnych nacisków na osie i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Jak bowiem wynikało z zeznań świadków – pracowników prowadzonej przez stronę żwirowni, pozbawiona była ona jakiegokolwiek zabezpieczenia uniemożliwiającego wyjazd przeładowanego pojazdu z jej terenu na drogi publiczne. Już sam ten fakt w świetle podnoszonej przez skarżącego okoliczność wyjazdu poddanego kontroli pojazdu pomimo polecenia zakazu wyjazdu wydanego kierowcy tego pojazdu, świadczył o braku dołożenia właściwej staranności w zakresie omawianego godzenia się lub niegodzenia się załadowcy na możliwość powstania naruszeń parametrów wagowych pojazdów, których załadunku dokonywano w żwirowni skarżącego.
Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na rozpoznanie skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., że skarga ta jest zasadna i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu administracji pierwszej instancji.
Biorąc pod uwagę wyrażoną wyżej ocenę prawną, uwzględniającą skutki wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r., sygn. C-127/17, który w pełni powinien być respektowany przez organy administracji publicznej, wskazane organy, rozstrzygając ponownie sprawę, ocenią wszystkie istotne okoliczności faktyczne i na tej podstawie wydadzą decyzję.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z poz. 1804 ze zm.) oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 tego rozporządzenia.