Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 573/10 oddalił skargę P. Z. L. A. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji budżetowej.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
Minister Sportu i Turystyki decyzją z 22 lipca 2009 r. zobowiązał P. Z. L. A. w W. (dalej: P.Z.L.A., Zleceniobiorca) do zwrotu kwoty [...] zł dotacji budżetowej udzielonej przez Ministra Sportu w roku 2007 oraz kwoty [...] zł dotacji budżetowej udzielonej przez Ministra Sportu w roku 2006 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanych odpowiednio od 15 stycznia 2008 r., oraz 15 stycznia 2007 r., jako niewykorzystanej w określonym terminie. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż [...] stycznia 2007 r. Minister Sportu zawarł z P.Z.L.A. umowy, których przedmiotem była realizacja zadania: "Program przygotowań do mistrzostw świata lub Europy w letnich dyscyplinach olimpijskich" oraz "Program przygotowań olimpijskich P. 2008".
P.Z.L.A. otrzymała dotacje budżetowe w wysokości [...] zł i [...] zł. Zgodnie z umowami Zleceniobiorca zobowiązał się do wykonania zadań i wydatkowania środków dotacji w terminie od 1 stycznia do 31 grudnia 2007 r. oraz do zwrotu na rachunek Zleceniodawcy niewykorzystanych środków dotacji w terminie do 15 stycznia 2008 r.
Pracownicy Ministerstwa Sportu i Turystyki przeprowadzili kontrolę, która wykazała, że P.Z.L.A. wydatkowała środki z dotacji budżetowej w wysokości [...] zł, po terminach wskazanych w umowach nr [...] i [...] oraz kwotę w wysokości [...] zł po terminie wynikającym z umowy nr [...] z [...] stycznia 2006 r. Suma zapłaconych faktur po terminie wynikającym z umowy nr [...] wyniosła [...] zł, zaś z umowy nr [...] wyniosła [...] zł.
Zgodnie z postanowieniami umów P.Z.L.A. zobowiązał się do wykonania określonych zadań w terminie do 31 grudnia 2007 r., co oznacza, iż wszelkiego rodzaju zobowiązania powinny być regulowane we wskazanym okresie. Opisane należności były regulowane po terminie określonym w art. 131 ust. 2 pkt 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), tj. 31 grudnia danego roku budżetowego, czyli z naruszeniem ustawy.
P.Z.L.A. pismem z [...] sierpnia 2009 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc m.in. o uchylenie decyzji w całości.
Minister Sportu i Turystyki decyzją z [...] stycznia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2009 r. oraz odniósł się do zarzutu P.Z.L.A. dotyczącego interpretacji pojęcia "wykorzystanie dotacji" zawartego w treści art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, wskazując, iż przedstawiona przez P.Z.L.A. opinia prawna dotycząca sposobu wykorzystania dotacji celowej nie oddaje w pełni sensu i znaczenia systemowego ujęcia procesu związanego z rozdysponowaniem środków publicznych w formie dotacji celowej. W załącznikach do umów nr 68 i 69, stanowiących ich integralną część, w sposób szczegółowy zostały określone koszty jakie należało ponieść, aby w sposób właściwy zrealizować zadanie. Środki dotacji były w sposób szczegółowy określone i przypisane bezpośrednio do odpowiednich kosztów, które P.Z.L.A. miał ponieść, aby zrealizować zadania. Zgodnie z art. 131 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych – termin wykorzystania dotacji jest nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego.
Zapłata za zobowiązania zaciągnięte w 2007 r., a regulowana w roku następnym jest wykorzystaniem dotacji z przekroczeniem zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych, gdyż po zakończeniu roku budżetowego środki dotacji nie pozostawały w dyspozycji Zleceniobiorcy. W przypadku upływu wyznaczonego terminu brak jest podstaw do dokonania z dotacji celowej określonego wydatku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Z. L. A.. Sąd podał, że zgodnie z art. 131 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych – umowa powinna określać termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego. Organ zasadnie zatem uznał, że wydatkowanie środków po tym terminie stanowi naruszenie ustawy. P.Z.L.A. miał obowiązek zrealizowania zadania poprzez wydatkowanie określonych środków finansowych na konkretne zadanie, w określonych w umowach terminach, tym bardziej iż w załącznikach do umów szczegółowo zostały określone wysokości kosztów, jakie należało ponieść, aby w sposób właściwy zrealizować zadanie. P.Z.L.A. miał zatem pełną wiedzę co do realizacji każdego zadania poprzez określenie terminu, miejsca, liczby osób oraz wysokości środków z budżetu państwa (dotacji). Dotacja była przekazywana systematycznie i terminowo. Tak więc w sprawie nie wystąpiły żadne zdarzenia, które usprawiedliwiałaby nieterminowe dokonywanie zapłat.
W ocenie Sądu nie doszło do wykorzystania dotacji w rozumieniu treści art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, gdyż wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowanie zadania, na które dotacja została udzielona albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.
"Wykorzystanie dotacji udzielonej na zrealizowanie zadania" należy rozumieć, iż wykorzystanie następuje przez zapłatę, a użyte przez ustawodawcę słowo "w szczególności" odnieść należy do formy zapłaty, która może polegać nie tylko na przelewie ale również na potrąceniu. Pojęcie "w szczególności" odnosi się do całej treści przepisu, a nie tylko do jego pierwszej części, dlatego też gdy udzielenie i rozliczenie dotacji regulują przepisy szczegółowe, to wykorzystanie dotacji następuje także przez realizację celów określonych w przepisach. W przypadku, gdy udzielenie i rozliczenie dotacji regulują przepisy szczegółowe, to wykorzystanie dotacji następuje przez realizację celów określonych w przepisach, jednakże w niniejszej sprawie żadne inne przepisy odrębne, stanowiące o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji określające, że wykorzystanie dotacji następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach nie miały zastosowania.
Interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji celowej", nie można dokonać z pominięciem art. 157 ust. 1 u.f.p., gdyż niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają, z zastrzeżenie ust. 2 i 3, z upływem roku budżetowego. Treść art. 95 ust. 2 u.f.p. stanowi, że budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku kalendarzowego, a ust. 3, że ustawa budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej państwa w roku budżetowym. Zgodnie z art. 106 ust. 1 pkt 1 u.f.p. wydatki budżetowe dzielą się na dotacje i subwencje. Analizując treść art. 157 ust. 1 w zw. z art. 144 ust. 1 uznać należy, że dotacje niewykorzystane to dotacje niezrealizowane, dlatego też jedyne możliwości, w przypadku których wydatki budżetu państwa w tym dotacje, nie wygasają z upływem roku budżetowego, określone zostały w art. 157 ust. 2 i 3 u.f.p., zaś przyczyny, z powodu których nie może to zostać uwzględnione, określa art. 157 ust. 4 u.f.p. – terminy zakończenia procedur wynikających z przepisów o zamówieniach publicznych, w przypadku wydatków inwestycyjnych - zrealizowany, ale niezafakturowany zakres zadań rzeczowych danej inwestycji oraz stopień zaawansowania realizacji inwestycji i programów wieloletnich, które w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca.
W ocenie Sądu I instancji nie doszło do wykorzystania dotacji w rozumieniu art. 144 ust. 4 u.f.p., zatem nie doszło do naruszenia przez Ministra Sportu i Turystyki przepisów wskazanych w skardze.
P. Z. L. A. złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok, zaskarżając go w całości, jednocześnie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.; ewentualnie z uwagi na brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – o uchylenie zaskarżonego orzeczenia WSA w W. i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi obu instancji, w tym kosztów postępowania procesowego, w wysokości co najmniej dwukrotności stawki minimalnej – z uwzględnieniem niezbędnego nakładu pracy adwokata.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- – art. 144 ust. 1 i art. 144 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.), poprzez:
- a) jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez WSA w W., że:
- - użyte przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowanie "wykorzystanie dotacji udzielonej na zrealizowanie zadania" należy rozumieć w ten sposób, że wykorzystanie dotacji następuje wyłącznie przez zapłatę,
- - a użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "w szczególności" odnieść należy jedynie do formy zapłaty, która może polegać nie tylko na "przelewie gotówki, ale np. może przybrać formę potrącenia", a ponadto uznanie, że pojęcie to odnosi się do całej treści przepisu, a nie tylko do jego pierwszej części, co w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, że tylko w sytuacji gdy udzielenie i rozliczenie dotacji regulują przepisy szczególnie, to wykorzystanie dotacji następuje także przez realizację celów określonych w tych przepisach, oraz
- b) w konsekwencji, jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie Skarżący nie dokonując faktycznej zapłaty za zrealizowanie zadania do końca danego roku budżetowego (do dnia 31 grudnia), lecz jedynie zaciągając w tym celu zobowiązanie w danym roku budżetowym, nie wykorzystał przyznanej mu na realizację tych zadań publicznych dotacji celowej z budżetu państwa w terminie i w rezultacie uznanie zaskarżonej ostatecznej decyzji nakazującej zwrot niewykorzystanej dotacji za prawidłową i zasadną w stanie faktycznym niniejszej sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący PZLA nadmienił, iż naruszenie zasady prawidłowej legislacji stanowi niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisu, które powoduje niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków. Taka nieprawidłowa konstrukcja przepisów prawnych powoduje bowiem, że stworzone zostają nadmiernie szerokie ramy, ustanowiony zostaje zbyt duży zakres swobody, czy nawet dowolności, dla organów stosujących prawo, które w istocie muszą zastępować prawodawcę w zakresie tych zagadnień, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustaleniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki.
Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z wyrażoną art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego.
Minister Sportu i Turystyki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
Skarga ta została oparta wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie art. 144 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie dokonując faktycznej zapłaty za zrealizowane zadania do końca danego roku budżetowego (do 31 grudnia) lecz jedynie zaciągając w tym celu zobowiązanie w danym roku budżetowym, nie wykorzystał przyznanej mu na realizację tych zadań publicznych dotacji celowej budżetu państwa.
Z uregulowań zawartych w art. 144 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do dnia 15 lutego następnego roku. Natomiast stosownie do art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.
W przepisie tym uregulowano zatem dwie sytuacje związane z udzieleniem dotacji. Pierwsza odnosi się do dotacji uregulowanych w ustawie o finansach publicznych, druga zaś do tych, których udzielenie i rozliczenie normują przepisy odrębne. W przedmiotowej sprawie udzielenia i rozliczenia dotacji nie regulują przepisy szczególne, a zatem wykładni wymaga jedynie rozumienie pojęcia wykorzystania dotacji na gruncie ustawy o finansach publicznych.
Kasator trafnie podkreśla, iż w art. 144 ust. 4 jako sposób wykorzystania dotacji wskazano zapłatę, jednakże użycie określenia "w szczególności" oznacza, że ten sposób zrealizowania dotacji nie jest jedynym możliwym. Nie jest zatem uprawniona wykładnia pojęcia "wykorzystanie dotacji" udzielonej na zrealizowanie zadania zawartego w art. 144 ust. 4 omawianej ustawy rozumianego w ten sposób, że wykorzystanie dotacji następuje wyłącznie przez zapłatę. Rzecz jednak w tym, że kasator jako ten inny sposób wykorzystania dotacji wskazuje na zrealizowane zadania do końca danego roku budżetowego oraz zaciągnięte w tym celu zobowiązania w danym roku budżetowym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taką interpretację przepisu art. 144 ust. 1 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych należy uznać za niedopuszczalną, gdyż prowadziłaby do utożsamienia terminów "wykorzystanie dotacji" i "zrealizowanie zadania", w sytuacji gdy ustawodawca jednoznacznie odróżnia te pojęcia, skoro w art. 144 ust. 4 omawianej ustawy jest mowa o tym, że "wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona". Gdyby pojęcia "wykorzystanie dotacji" i "zrealizowane zadania" były pojęciami tożsamymi, to zbędne byłoby wymienianie zapłaty jako jednego ze sposobów wykorzystania dotacji. Trudno zaś byłoby taki zamiar przypisywać racjonalnemu ustawodawcy.
Uściślenia zaś przepisów dotyczących zwrotu niewykorzystanych dotacji dokonano zaś dopiero w art. 168 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), w którym wprost stwierdzono, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji.
Sąd I instancji trafnie przy tym zauważył, iż przy interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji celowej" nie można pomijać treści art. 157 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, z upływem roku budżetowego. Z kolei według art. 95 ust. 2 tej ustawy budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku kalendarzowego, przy czym ustawa budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej państwa w roju budżetowym (art. 95 ust. 3 ustawy). Stąd też porównując treść art. 157 ust. 1 ustawy, w którym jest mowa o niezrealizowanych kwotach wydatków budżetu państwa, z treścią art. 144 ust. 1, dotyczącym zwrotu dotacji w częściach niewykorzystanych, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż dotacje niewykorzystane to dotacje niezrealizowane, które wygasają z upływem roku budżetowego, gdyż w niniejszej sprawie nie zachodziły wyjątki, o których mowa w art. 157 ust. 2 i 3 omawianej ustawy o finansach publicznych.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.