Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1511/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. postanowieniem z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Po 505/12, odrzucił skargę Gminy P. na wystąpienie pokontrolne Wojewody W. z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wykorzystania i rozliczenia dotacji celowych udzielonych z budżetu państwa na realizację zadań własnych, bieżących i inwestycyjnych oraz terminowości przekazywania dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 24 kwietnia 2012 r. Gmina P. wniosła skargę na wystąpienie pokontrolne Wojewody W. z [...] marca 2012 r., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że skarżąca gmina przed wniesieniem skargi do sądu winna wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa.

Postanowieniem z 20 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargę Gminy P., stwierdzając, że ustawa z 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092; dalej: u.k.a.r.) nie przewiduje możliwości zaskarżenia wystąpienia pokontrolnego do sądu administracyjnego, o czym wprost stanowi art. 48, zgodnie z którym od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują środki odwoławcze. Sąd wskazał, że przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), na podstawie art. 13 ustawy o kontroli w administracji rządowej, mają odpowiednie zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie jedynie w sprawach doręczeń, obliczania terminów oraz protokołu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wystąpienie pokontrolne- zawierające ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości- nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego ani też nie jest aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że przedmiotem zaskarżenia nie może być akt ze sfery postępowania kontrolnego. Sąd wskazał, że wystąpienie pokontrolne nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.); nie jest aktem nadzoru według art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.; nie jest także wskazane w innej ustawie (według art. 3 § 3 p.p.s.a.) jako akt, który podlegałby kontroli sądów administracyjnych. W związku z tym, Sąd wskazał, że wystąpienie pokontrolne nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Gmina P. złożyła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegające na niestwierdzeniu (w toku postępowania administracyjnego, będącego przedmiotem skargi podlegającej rozP.) naruszenia przepisów prawa materialnego;
3. - art. 175 ust. 1 pkt 2) ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez brak stwierdzenia, iż kontrola wykorzystania dotacji celowej przekazanej gminie przeprowadzona została w sposób nieprawidłowy w zakresie:
4. a) stwierdzenia rzekomego pobrania w nadmiernej wysokości dotacji celowej przekazanej Gminie P. na dofinansowanie zakupu podręczników dla uczniów;
5. b) stwierdzenia rzekomego wydatkowania środków z rezerwy budżetowej przeznaczonych na dofinansowanie realizacji zadania wynikającego z art. 121 ust. 3a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr. 175 poz. 1362 ze zm.) na inny cel niż określony w decyzji o ich przyznaniu;
6. c) stwierdzenia rzekomego nieprawidłowego postępowania kontrolowanego w zakresie spełnienia swoich wymagalnych zobowiązań.
7. II. naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:
8. - art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy polegające na niestwierdzeniu istotnego naruszenia (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozP.) następujących przepisów:
9. a) art. 2 pkt 1) w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 3) u.k.a.r. poprzez ich niezasadne zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy;
10. b) art. 2 pkt 1) w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 3) u.k.a.r. poprzez przyjęcie, iż kontrola organu jednostki samorządu terytorialnego może dotyczyć wykonywanych przez jednostkę zadań własnych, nie zaś wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej;
11. c) art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że postępowanie kontrolne wojewody, zakończone wystąpieniem pokontrolnym, zgodnie z którym nałożone zostały określone obowiązki, nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, na który – wobec braku istnienia środków odwoławczych – uprawniony może wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisu art. 48 u.k.a.r. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę kasacyjną, jako skargę na akt niepodlegający kontroli sądów administracyjnych, co wykluczyło możliwość rozpoznania merytorycznego zarzutów sformułowanych w skardze.

W skardze kasacyjnej Gmina zmierza do wykazania, iż kontrola i sporządzony z niej protokół pokontrolny są czynnością lub aktem z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Argumenty strony w istocie opierają się na wykazaniu nieprawidłowości i potencjalnych skutków prawnych, jakie może wywołać wynik tej, nieprawidłowo zdaniem strony przeprowadzonej, kontroli.

Granica właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy została określona w art. 184 Konstytucji, a sądy zobligowane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości. Ponadto, zakres kognicji sądów administracyjnych jest organiczny przepisami szczególnych ustaw dotyczących działalności sądów administracyjnych, tj. przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Z treści art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli w sprawach związanych z rozpoznaniem skarg na działania lub bezczynność organów administracji publicznej. Katalog aktów lub czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 – 4a.

Ponadto, na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy wywieść, że sądowej kontroli podlegają takie akty lub czynności, które mają charakter władczy, są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 28-29). Akty lub czynności regulowane tym przepisem muszą mieć ponadto charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 177/10).

Należy nadto przypomnieć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne aniżeli decyzje administracyjne postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która ich dotyczy.

Należy zatem stwierdzić, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy władczym działaniem organu przeprowadzającego kontrolę nałożono na stronę ściśle określone obowiązki. Ponadto, istotą tych obowiązków w sferze prawa publicznego jest możliwość wyegzekwowania ich wykonania w drodze egzekucji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07).

Trafnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., że wskazane wystąpienie pokontrolne Wojewody W. nie podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, nie jest aktem nadzoru ani też nie jest wskazane w innej ustawie jako akt, który podlegałby kontroli sądów administracyjnych.

Ocena Sądu pierwszej instancji jest prawidłowa. Istota kontroli sprowadza się bowiem do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje oraz porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Wystąpienie pokontrolne nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, a stanowi jedynie wskazanie na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia oraz może być dopiero przyczyną późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które to zakończą się właściwymi rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. Ponadto wskazać należy, że Wojewoda W. nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że rozpoznawana sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, brak było więc podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi. Niezasadne są więc zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ sprawa ze skargi Gminy P. nie mogła być rozpoznana merytorycznie w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego również nie mogły być w tej sprawie rozpoznane.

Uwzględniając powyższe uwagi, należy uznać, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. Brak jest podstaw do twierdzenia, że odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego szczegółowo wymienionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Przyczyny odrzucenia skargi określa przepis art. 58 § 1 p.p.s.a. W pkt 1 tego przepisu przyjęto, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo gdy została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że spełniona została przesłanka warunkująca odrzucenie skargi. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.