Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1112/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu na uprawnienia budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję.
Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że J. R. wystąpił do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej P. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie mu uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna P. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła nadania wnioskodawcy uprawnień budowlanych w żądanym zakresie. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że skarżący zażądał łącznego nadania uprawnień do projektowania i kierowania, a organ jest związany treścią żądania, co skutkuje tym, że wniosek można rozpatrzyć pozytywnie tylko wówczas, gdy strona jednocześnie spełnia warunki do nadania uprawnień budowlanych do kierowania i projektowania. Stąd też, mimo że skarżący spełnia przesłanki dopuszczenia go do egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi, organ zobowiązany był rozpatrzyć wniosek w całości negatywnie, gdyż skarżący nie spełnił warunków w zakresie nadania uprawnień do projektowania.
Na skutek wniesionego odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, z późn. zm.), uchyliła zaskarżoną decyzję w części odmawiającej nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń i orzekła w tym zakresie, co do istoty w ten sposób, że dopuściła J. R. do egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie skarżącego zasługuje na uwzględnienie w części, gdyż w istocie rzeczy jego żądania dotyczą dwóch samodzielnych spraw administracyjnych rozstrzyganych odrębnymi decyzjami administracyjnymi.
Pierwsza wyznaczona jest żądaniem nadania uprawnień budowlanych do projektowania, druga żądaniem nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi. Wynika to z redakcji art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 14 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, gdzie przewidziano odrębne przesłanki nadania uprawnień do kierowania, odrębne zaś do projektowania. Jeśli zatem skarżący w jednym wniosku formułuje dwa żądania, to organ musi je rozpatrzyć oddzielnie, choć może to zrobić w jednym postępowaniu. Zatem skarżący powinien być dopuszczony do egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Zaskarżona decyzja, w części dotyczącej odmowy nadania mu takich uprawnień, jest niezgodna z prawem i podlega stosowanej zmianie.
Natomiast w kwestii nadania mu uprawnień do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, organ ustalił, że nie posiada on wcześniej uzyskanych uprawnień do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, a jedynie uprawnienia w specjalności architektonicznej, które nie są tożsame ze specjalnością konstrukcyjno-budowlaną, a właśnie o nadanie uprawnienia w tej ostatniej specjalności skarżący się obecnie ubiega. W związku z tym nie może skorzystać z dobrodziejstw art. 14 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane i musi odbyć oraz w prawidłowy sposób udokumentować praktykę przy sporządzaniu projektów.
W skardze do sądu wojewódzkiego skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. Nr 156, poz. 1118 wraz z późn. zm.), polegające na nieuwzględnieniu w postępowaniu kwalifikacyjnym praktyki projektowej niezbędnej do uzyskania uprawnień do projektowania, co skutkowało odmową nadania uprawnień do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez przeprowadzenia egzaminu. Wobec tego domagał się uchylenia decyzji obu instancji w części dotyczącej odmowy nadania uprawnień do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez przeprowadzenia egzaminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja narusza w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Wskazał, że decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który upoważnia organ do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i do orzekania w tym zakresie co do istoty sprawy, bądź po uchyleniu decyzji do umorzenia postępowania pierwszej instancji. Natomiast organ II instancji uchylając decyzję w części odmawiającej nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń i orzekając w tym zakresie co do istoty w ten sposób, że dopuścił J. R. do egzaminu na uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, nie rozstrzygnął sprawy dotyczącej nadania uprawnień budowlanych do projektowania, pomimo że decyzja organu I instancji rozstrzygała o obu uprawnieniach, a skarżący zakwestionował decyzję organu I instancji w całości.
Organ II instancji w sentencji swojej decyzji odniósł się jedynie do tej części decyzji, która dotyczyła odmowy uznania kwalifikacji zawodowych w zakresie kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń zmieniając w tym zakresie decyzję pierwszoinstancyjną, natomiast nie zawarł w sentencji decyzji rozstrzygnięcia odnoszącego się do drugiego z wnioskowanych uprawnień, a tym samym nie rozpoznał w całości odwołania skarżącego. W istocie więc rozpoznał jedynie część żądania odwołania pozostawiając nierozstrzygnięte odwołanie w zakresie uprawnień budowlanych do projektowania, a tym samym naruszył istotnie art. 138 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna naruszyła przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. części decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, bez jednoczesnego orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części.
Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, wydając zaskarżoną decyzję ponownie rozpatrzył i rozstrzygnął w całości żądanie strony. Skarżący wniósł o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. organ I instancji odmówił uwzględnienia żądania w całości, a więc odmówił nadania uprawnień budowlanych zarówno w zakresie projektowania jak i kierowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ odwoławczy uchylił decyzję wydaną przez organ I instancji w części odmawiającej nadania uprawnień do kierowania i orzekł o dopuszczeniu strony do egzaminu. Rozstrzygnął zatem żądanie strony w całości.
Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ prowadził postępowanie wyjaśniające zarówno w odniesieniu do żądania nadania uprawnień budowlanych do projektowania, jak i kierowania robotami budowlanymi. Zwrócił uwagę, że w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia częściowo reformacyjnego określonego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. sytuacja prawna skarżącego jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nie uchylonej przez organ odwoławczy.
Artykuł 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza możliwość częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Przepis ten określa wyczerpująco rodzaje rozstrzygnięć i nie zawiera dyspozycji nakazującej organowi odwoławczemu utrzymania w mocy decyzji w pozostałej części. Takiego obowiązku nie można tym bardziej wywodzić z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W tej sytuacji naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby prawidłowo ocenił zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. na gruncie ustalonego stanu faktycznego, to nie miałby podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Jan Rapiej wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W rozpoznawanej sprawie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, działając jako organ odwoławczy, wydała decyzję w części reformacyjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zgodnie z art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Osnowa decyzji, o której mowa, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia – w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Sytuacja prawna strony jest zatem określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. W pozostałej, nieuchylonej części decyzja organu pierwszej instancji będzie nadal obowiązywała. Należy dodać, że skarżący nie miał wątpliwości, że organ odwoławczy orzekł o całości jego żądania, skoro w skardze do sądu administracyjnego domagał się uchylenia decyzji Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa Krajkowem Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzji Komisji Kwalifikacyjnej P. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej odmowy nadania uprawnień do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcjo-budowlanej bez przeprowadzenia egzaminu.
Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ objął postępowaniem zarówno nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, jaki i nadanie uprawnień budowlanych do projektowania.
W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest w pełni uzasadniony i zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji stosownie do postanowień art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczona na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.