Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 326/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS oraz określił, że decyzja ta nie może być wykonana w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 22 września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. G. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z należnymi odsetkami powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., zwanej dalej u.s.u.s.). Organ uznał, że w przypadku skarżącego nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności z uwagi na osiągany dochód oraz posiadany majątek ruchomy.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powołał się na zaistnienie nowych okoliczności w sprawie, związanych z likwidacją prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz podniósł, że spłata zaległych należności niemożliwia jego rodzinie zaspakajanie podstawowych potrzeb życiowych.
Decyzją z dnia 15 listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że skarżący wprawdzie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, ale jego małżonka rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej w identycznym zakresie, a ponadto skarżący posiada majątek ruchomy, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne.
J. G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał na swoją trudną sytuację życiową i finansową oraz stwierdził, że jedynym jego źródłem utrzymania jest zasiłek dla bezrobotnych, który w większości przekazuje na utrzymanie dzieci.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa, iż podmiotem uprawnionym do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, a nie Prezes Zakładu, który jest jednym z organów Zakładu. Jego kompetencje określone są w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz. Wśród kompetencji wynikających z ust. 3 tego przepisu wymieniono przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych.
Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja została wydana przez Prezesa Zakładu, o czym świadczy wskazanie go jako organu orzekającego w nagłówku oraz zwrot zawarty w sentencji "postanawiam". Zdaniem Sądu I instancji brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych w I instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek. Organem takim nie jest też sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
W ocenie Sądu I instancji, istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, jak również jego Prezesowi ani uprawnień organu odwoławczego ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka posiadająca osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.) nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu k.p.a. Dlatego też od decyzji wydanych przez Zakład w I instancji nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Sąd stwierdził, ze do postępowania w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek zastosowanie znajduje art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skoro od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowych sprawach nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zastosowanie znajduje tu art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie znajdzie przepis art. 17 pkt 3 k.p.a. który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale art. 66 ust. 2 stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek - jest Minister Polityki Społecznej. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w II instancji. W związku z powyższym stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 83 § 4 w związku z art. 123 u.s.u.s. oraz art. 127 § 3 i art. 180 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej, jako organ nadzoru, natomiast stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że Prezes ZUS nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że ze stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. W myśl przepisu art. 83 u.s.u.s. w sprawach indywidualnych ZUS wydaje decyzje, od których służy stronie odwołanie do właściwego sądu, w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Skarżący podniósł, że w ust. 4 tego przepisu wprowadzono zastrzeżenie, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, odwołanie nie przysługuje. W sytuacji, gdy art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza możliwość składania odwołań, o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a., to jedynym środkiem zaskarżenia jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stronie, zanim skieruje sprawę do sądu, przysługuje zatem prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a tym samym tryb postępowania przyjęty przez ZUS jest prawidłowy. W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, Minister Polityki Społecznej nie jest organem odwoławczym od decyzji ZUS, określonych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s.
W ocenie skarżącego, przepis art. 127 § 3 k.p.a. należy interpretować łącznie z art. 5 k.p.a. Sąd błędnie zinterpretował definicję zawartą w art. 5 § 2 pkt 4, zgodnie z którą przez ministra rozumie się (...) kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Skarżący podkreślił, że ZUS jest organem administracji publicznej, a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem, a więc wbrew twierdzeniom Sądu należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 4 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek qasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 181 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.