Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 620/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J.J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
W dniu 14 maja 2009 r. Inspektorzy Transportu Drogowego zatrzymali w W. do kontroli samochód marki A. o nr rej. [...]. Kierowca tego pojazdu okazał kontrolującym m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzielonej J.J. (prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą D.). Sporządzono wydruk z kasy fiskalnej zamontowanej w zatrzymanym pojeździe, zarejestrowanej na kontrolowanego przedsiębiorcę, dokumentujący wykonywanie w dniu kontroli płatnej usługi transportowej. Podczas kontroli stwierdzono m.in., że na dachu zatrzymanego pojazdu umieszczone jest urządzenie techniczne z napisem "G. przewóz osób", co udokumentowano za pomocą zdjęć wykonanych aparatem fotograficznym.
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na postawie art. 18 ust. 5 oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej jako "u.t.d."), nałożył na J.J. karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem określonego w art. 18 ust. 3 lit. c) u.t.d. zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił m.in., że przepisy nie definiują użytego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. pojęcia urządzenia technicznego, a zatem konieczne jest posłużenie się wykładnią językową, a także celowościowo-funkcjonalną. Czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne w rozumieniu wskazanego przepisu jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób tego rodzaju oznaczenia wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Określony w tym przepisie zakaz ma uniemożliwiać podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne upodabnianie pojazdu do pojazdów przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób taksówką.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę J.J. na powyższą decyzję stwierdził, że konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) – c) u.t.d. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego te regulacje, była potrzeba wyraźnego odróżnienia pojazdów niebędących taksówką od taksówek, a zarazem potrzeba stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych. Umieszczanie i używanie w pojeździe taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazane we wspomnianych przepisach, charakteryzują pojazdy służące do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w takiej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro wykonywany przez skarżącą przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, to organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w związku z lp. 2.9.3. załącznika do tej ustawy, który karą pieniężną w kwocie 5000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem tego zakazu.
J.J. złożyła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pusty klosz (baner) stanowi urządzenie techniczne w rozumieniu tego przepisu.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji rozważania na temat art. 18 ust. 5 lit c) u.t.d. prowadził przyjmując, że przepis ten stanowi o "urządzeniu", natomiast przepis ten dotyczy "urządzenia technicznego". Zdaniem strony, takie działanie Sądu naruszało prawo materialne poprzez jego błędną wykładnię. Sąd pominął tu wykładnię językową, a stosując inne rodzaje wykładni dokonał rozszerzającej interpretacji omawianego przepisu.
Powołując się na definicje ze słownika języka polskiego oraz definicje ze słowników dotyczących techniki, kasator stwierdził, że za "urządzenie techniczne" można uważać jedynie taki mechanizm, układ lub zespół części, którego funkcją jest wykonywanie konkretnych czynności lub zadań zlecanych przez użytkownika. Umieszczony na dachu pojazdu baner, złożony ze sztywnej podstawy i pustego klosza, nie stanowi, zdaniem strony, urządzenia technicznego.
Skarżąca wskazała ponadto, że w sprawie nie ustalono wyraźnie i precyzyjnie stanu faktycznego. Zarówno bowiem w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie ustalono, czy przedmiotowy baner jest urządzeniem technicznym w rozumieniu obiektywnym.
Zdaniem kasatora, nie jest trafne stwierdzenie, że umieszczanie na dachach pojazdów świadczących okazjonalny przewóz osób banerów reklamowych upodabnia te pojazdy do taksówek. Plastikowy klosz, który stał się powodem nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej miał na celu odróżnienie samochodu od taksówek, a nie upodobnienie się do nich. Świadczy o tym brak charakterystycznego napisu "Taxi", a umieszczenie w jego miejsce napisu "przewóz osób".
Strona wskazała ponadto, że wyłączną zasadą jej działalności w zakresie przewozu osób jest przyjmowanie zleceń telefonicznych, przy czym strona nigdy nie reklamuje swoich usług jako taksówkowych lecz wprost nazywa je okazjonalnym przewozem osób. Egzystowanie strony na rynku jest natomiast kompletnie niezwiązane z występowaniem (lub nie) na dachu banera, który miałby klientów w rzekomo oszukańczy sposób wabić.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Kasator zarzuca naruszenie prawa materialnego. Zdaniem strony, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. uznając, że pusty klosz (baner reklamowy) stanowi urządzenie techniczne w rozumieniu tego przepisu.
Przed przystąpieniem do oceny tak postawionego zarzutu kasacyjnego wskazać należy, że wyrokami z dnia 8 lutego 2012 r. o sygn. akt II GSK 1499/10, II GSK 1500/10 i II GSK 1501/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne J.J. od wyroków Sądu pierwszej instancji wydanych w sprawach o zbliżonych stanach faktycznych i tożsamych stanach prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniach wspomnianych wyroków NSA z dnia 8 lutego 2012 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest przyjęcie, że umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia, nazwanego przez skarżącą "banerem", spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.
Ustawodawca nie podał definicji "urządzenia technicznego", ani też nie określił, jakie cechy konstrukcyjne urządzenie takie musi posiadać, jednakże - jak podkreślał NSA w sprawach o analogicznym stanie faktycznym (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II GSK 804/09) - pojęciu "urządzenia technicznego" należy przypisać takie znaczenie, jakie ma ono w języku potocznym. "Techniczny", zgodnie z elektronicznym Słownikiem języka polskiego PWN (http://sjp.pwn.pl/szukaj/techniczny), to: "dotyczący techniki wykonywania jakichś czynności lub sposobu realizacji czegoś". Z definicji przytoczonej powyżej, a także z definicji słownikowych powoływanych w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku, iż urządzenie techniczne musi być mechanizmem działającym przy użyciu np. energii elektrycznej, która jest konieczna dla działania urządzenia.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego innego niż lampa, stanowi również naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Z dokumentacji fotograficznej wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany umieszczonym na dachu pojazdu urządzeniem technicznym mogącym sugerować, iż pojazd ten jest taksówką.
Nietrafnym jest twierdzenie strony, iż skoro "urządzenia techniczne" od urządzeń pozostałych wyróżnia to, że urządzenia techniczne są zespołami elementów lub przyrządów służących wykonaniu określonych czynności lub osiągnięciu konkretnych celów, to w związku z tym nie można przedmiotowego baneru uznać za urządzenie techniczne. Baner z numerem telefonu i oznaczeniem "przewóz osób" ma na celu, po pierwsze informowanie o możliwości zawarcia pod konkretnym numerem telefonu umowy przewozu, po drugie wyróżnienie pojazdu spośród grupy pojazdów stojących lub uczestniczących w ruchu, po trzecie wskazanie przedmiotowego pojazdu, jako świadczącego usługę przewozu osób, a więc baner ten służy wykonaniu określonych czynności (wyróżnienie oraz funkcja informacyjna) i osiągnięciu konkretnych celów.
Chybionym jest także zarzut, jakoby baner nie był urządzeniem technicznym, ponieważ nie posiada żadnych części ruchomych.
Z faktu, iż urządzenie umieszczone na dachu pojazdu, zawierające m.in. oznaczenie "G." i numer telefonu, nie było podświetlone, nie posiadało podłączeń elektrycznych, ani instalacji służącej świeceniu, nie można wyciągać wniosku, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że nie było to "urządzenie techniczne", o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor jej odwołuje się do orzecznictwa i głosów doktryny dotyczących pierwszeństwa wykładni językowej przepisu, zarzucając WSA jej zaniedbanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec zawarcia w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji szeroko rozumianej wykładni językowej i obszernej analizy znaczenia i możliwości zastosowania w konkretnej sprawie opisanego przepisu, zarzut ten należy uznać za nietrafny.
Nietrafnym jest również związany z powyższym zarzut nie stosowania prawa w sposób ścisły i nadania przepisom znaczenia, którego ustawodawca nie przewidział. Jest on tym bardziej niezasadny, iż Sąd, stosując najprostszą możliwą wykładnię przepisów wskazał, że sprawa z uwagi na stan faktyczny jest ewidentną, oddającą założenia kwestionowanych przepisów ustawy odnośnie istnienia naruszenia normy oraz celu jej naruszenia (funkcja informacyjna baneru oraz wyróżnienie pojazdu) i w związku z tym powyższy przepis nie wymaga dodatkowej interpretacji.
Zgadzając się ze stwierdzeniem skarżącej, że ustawodawca jest racjonalny, nie można z tego właśnie względu odbierać racjonalności przepisowi, którego celem jest uniemożliwienie osobom nieświadczącym usług taksówkowych wprowadzania oznaczeń upodabniających pojazdy do taksówek lub wyróżniających je spośród innych pojazdów. Celem ustawodawcy było, aby nie wprowadzać klienta w błąd oraz wyróżnić pojazdy świadczące przewóz taksówkowy od innych pojazdów stojących lub uczestniczących w ruchu. Należy zatem wysnuć dokładnie odwrotny wniosek, niż zawarty w skardze kasacyjnej, że właśnie z racjonalności ustawodawcy wynika interpretowanie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. w sposób pozwalający traktować baner jako urządzenie techniczne, służące spełnieniu określonego zadania lub realizacji konkretnego celu.
Nie można zgodzić się ze skarżącą, że przewoźnik okazjonalny powinien móc odróżnić swój pojazd od innych za pomocą np. baneru dachowego, gdyż nie może ujść uwadze cel, dla którego ustawodawca zdecydował się na zróżnicowanie taksówek i innych pojazdów wykonujących transport drogowy. Jak niejednokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, celem tym jest ochrona przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji oraz ochrona pasażerów przed wprowadzeniem ich w błąd co do rodzaju przejazdu (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 638/09; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1164/10; treść dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Nie można przyznać racji twierdzeniu, że to klient decyduje, czy dany przejazd ma charakter okazjonalny, gdyż baner z numerem telefonu na dachu nie upodabnia pojazdu do taksówek oraz nie jest mylący dla potencjalnych klientów. Czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, jest - w myśl analizowanego przepisu - aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób tego rodzaju oznaczenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego, wyróżniającego pojazd wykonujący okazjonalny transport drogowy osób. Celem zaś regulacji z art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. jest, aby pojazdy te nie wyróżniały się względem pozostałych oraz aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, którego celem jest zawarcie umowy przewozu. Innymi słowy, o zatrzymaniu pojazdu nie może decydować przeświadczenie przeciętnego pasażera, że zatrzymując pojazd z takim urządzeniem będzie z pewnością mógł skorzystać z umowy przewozowej.
Bez wpływu na możliwość zmylenia potencjalnych pasażerów pozostaje przytoczona w skardze kasacyjnej okoliczność, że zlecenia przyjmowane są telefonicznie, gdyż sposób wyróżnienia pojazdu spośród innych pojazdów jest charakterystyczny dla pojazdów taksówkowych i może być dla przeciętnego odbiorcy mylący.
W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne wprowadzać w błąd klientów co do rodzaju przewozu. Sąd nie musi przytaczać tu przykładów zmylenia konkretnych klientów, gdyż przyczyną takiej a nie innej regulacji i wynikających z niej rozstrzygnięć organów jest już sama możliwość wprowadzenia klienta w błąd.
Należy zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, podzielonym przez Sąd pierwszej instancji, że dla przeciętnego pasażera jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów, jest właśnie umieszczenie na dachu pojazdu dodatkowego urządzenia. Zdając sobie z tego sprawę stworzono takie instrumenty prawne, aby całkowicie uniemożliwić podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne upodabnianie pojazdu do pojazdów wykonujących transport drogowy osób taksówką. W tej sytuacji uznanie urządzenia umieszczonego na dachu pojazdu za urządzenie techniczne, w myśl art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., jest wynikiem tego, że w powszechnym odbiorze tego rodzaju urządzenie wywołuje lub może wywołać wrażenie, iż pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Wykonywaniem transportu drogowego osób jest bowiem nie tylko samo przemieszczenie się pojazdu wraz z kierowcą na określonej trasie, ale także złożenie przez przewoźnika oferty na przewóz.
Z treści protokołu z kontroli pojazdu oraz ze zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego wynika, że kształt baneru z napisem, jego umiejscowienie i wielkość, takie jak w wypadku oznaczeń taksówek, są dla przeciętnego odbiorcy zdecydowanie mylące. Ponadto oznaczenie na boku pojazdu ceny za kilometr jest ofertą w rozumieniu prawnym, zatem również może być mylące i sugerować możliwość zawarcia umowy przewozu z pieszym zatrzymującym pojazd lub podczas postoju pojazdu.
W wyniku powyższej oceny zarzutu kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.
Umieszczenie na dachu pojazdu baneru z numerem telefonu spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Wprowadzenie zakazu zawartego w tym przepisie było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd co do rodzaju przewozu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu baner z napisem o przedstawionej w aktach treści naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.