Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. III SA/GL 1589/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę G. N. i K. N. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ruchu i likwidacji zakładu górniczego.
Sąd I instancji przyjął, że organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], zatwierdzającej sporządzony w formie uproszczonej plan ruchu Zakładu Górniczego "W." na okres od 1 lutego 2010 r. do 21 stycznia 2015 r. Treść tej decyzji, zdaniem Sądu, nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza go w sposób rażący, uzasadniający stwierdzenie jej nie ważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.).
Odnośnie twierdzenia skarżących, że przedsiębiorca "S.-K." Sp. z o.o., prowadzący Zakład Górniczy "W." nie posiadał tytułu prawnego do działek 100 i 111, uprawniających go do prowadzenia robót górniczych, Sąd stwierdził, że nie można skutecznie zarzucić Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w K., że nie sprawdził oświadczenia przedsiębiorcy co do jego praw do działek 100 i 111. W rozpoznawanej sprawie, przedsiębiorca górniczy w dokumencie określonym jako "Tytuł prawny do nieruchomości, na której przedsiębiorca prowadzi lub zamierza prowadzić ruch zakładu górniczego" stwierdził, że posiada akty własności lub umowy dzierżawy dla nieruchomości w granicach obszaru górniczego "W.".
Sąd wskazał, że z treści przepisu art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) wynika, że plan ruchu sporządza przedsiębiorca, a organ nadzoru górniczego jedynie go zatwierdza. Ponadto, plan ruchu w głównej mierze dotyczy aspektu technicznego eksploatacji złoża, a nie kwestii cywilnoprawnych, w tym praw do terenu, na którym ma być prowadzona działalność górnicza. Także z treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz. U. Nr 94, poz. 840 ze zm.) nie wynika, by organ zatwierdzający plan ruchu, miał obowiązek weryfikacji wszystkich wskazanych w nim danych. Żaden z 13 punktów załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia, nie dotyczy kwestii prawa do dysponowania terenem, na jakim ma być prowadzona działalność górnicza.
Oznacza to, że organ zatwierdzający plan ruchu zakładu górniczego, nie ma dostępu do dokumentów źródłowych dotyczących prawa do dysponowania terenem ani też nie posiada instrumentów prawnych do zweryfikowania w tym zakresie oświadczenia przedsiębiorcy.
Ponadto, Sąd stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że organ miał obowiązek weryfikacji oświadczenia przedsiębiorcy górniczego co to tytułu prawnego do terenu, na którym mają być prowadzone roboty górnicze, to z akt sprawy wynika, iż w dacie wydania decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego, tj. [...] stycznia 2010 r., przedsiębiorca posiadał oświadczenie skarżących o wyrażeniu przez nich zgody na objęcie działki nr 100 dokumentacją koncesyjną na poszukiwanie i eksploatację kruszyw. Natomiast co do działki nr 111, skarżący nabyli jej własność w drodze zasiedzenia – co prawda z dniem [...] grudnia 2009 r. – ale na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] kwietnia 2010 r., które stało się prawomocne w dniu [...] listopada 2010 r. Rozstrzygnięcie to nie mogło być znane organowi zatwierdzającemu plan ruchu zakładu górniczego, a więc nie można przypisać mu z tego powodu rażącego naruszenia prawa.
Zatem, decyzja Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...] lipca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r., nie narusza prawa.
W tych okolicznościach skarga podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. N. i K. N. Zarzucili naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucili błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 64 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) w zw. z załącznikiem nr 2 pkt II rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz. U. Nr 94, poz. 840 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. Naruszenie przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.).
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie przyjął, że przedsiębiorca "S.-K." Sp. z o.o. posiadał na dzień zatwierdzenia przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. planu ruchu, prawo do stanowiących własność skarżących działek 100 i 111 oraz że organ zatwierdzający plan ruchu zakładu górniczego nie miał dostępu do dokumentów źródłowych dotyczących prawa do dysponowania terenem ani też nie posiadał instrumentów prawnych do zweryfikowania w tym zakresie oświadczenia przedsiębiorcy dotyczącego prawa do terenu, na którym będzie prowadzona działalność górnicza.
Ponadto, w ocenie kasatora, decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. narusza prawo w sposób rażący. Zatem błędnie uznał Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] lipca 2012 r. odpowiada prawu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania Podał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty prawa materialnego zostały połączone z zarzutami prawa procesowego i odwrotnie procesowego z materialnymi. Wobec tego analiza ich podlega łącznej ocenie a istota ich sprowadza się do kwestionowania braku przyjęcia stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej sporządzony w formie uproszczonej plan ruchu zakładu górniczego z powodu rażącego naruszenia prawa, które wynika z nietrafnej oceny stanu faktycznego będącej wynikiem naruszenia prawa materialnego.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, co trafnie i szczegółowo wyjaśnił Sąd I instancji, że postępowanie zostało wszczęte w trybie kwalifikowanym, a w związku z tym zostały zakreślone ramy tego postępowania. Należało zatem ocenić, czy decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. (o nr [...]) wydana przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc rażąco narusza prawo. W ocenie kasatora brak tytułu prawnego do działek nr 100 i nr 111 przewidzianych do eksploatacji a objętych planem ruchu Zakładu Górniczego "W." przez przedsiębiorcę "S. K." Spółkę z o.o. rażąco narusza prawo, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach którego powołano art. 64 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) i załącznik nr 2 pkt II rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz. U. Nr 94, poz. 840 ze zm.).
Odwołanie się do tych przepisów kasator połączył z obligatoryjnym posiadaniem przez przedsiębiorcę na dzień wydania przez organ nadzoru górniczego decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego tytułu prawnego do nieruchomości, na których ma być prowadzona działalność górnicza. Prawo to powinno być potwierdzone nie tylko oświadczeniem, które jest dołączone do planu ruchu, ale także stosownymi dokumentami będącymi w posiadaniu przedsiębiorcy górniczego, które mogą być w każdej chwili zweryfikowane przez organ nadzoru górniczego w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu, jak i w trakcie jego realizacji po zatwierdzeniu.
Mając na uwadze powyższe, trafnie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyjaśnił istotę postępowania nieważnościowego jako kwalifikowanego, prowadzonego w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie dostrzegł naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego, na które błędnie powołał się kasator, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zaprezentowane stanowisko przez Sąd I instancji. Wyjaśniono przy tym, że w sprawie nie zaistniały warunki, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. O ile powoływany wyżej załącznik nr 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 czerwca 2002 r. wydany na podstawie art. 64 ust. 5 wyżej cytowanej ustawy Prawo geologiczne i górnicze odwołał się do tytułu prawnego do nieruchomości, to chodzi o dane jakie winien zawrzeć w planie ruchu przedsiębiorca, który go sporządza, co nie jest tożsame z obowiązkiem organu zatwierdzającego ten plan ruchu do weryfikacji wszystkich wskazanych danych w tym planie.
Składany wniosek przez przedsiębiorcę zawierał wykaz załączników do planu ruchu sporządzonego w formie uproszczonej. Nie ma wśród tych załączników obowiązku wykazania prawa do dysponowania terenem a tylko oświadczenia się we wniosku takim prawem. Wynika to z faktu, że jako załącznik należało złożyć odpis koncesji na wydobywanie kopaliny, a taka została złożona, gdyż decyzją Marszałka Województwa M. z dnia [...] listopada 2009 r. o nr [...] koncesja objęła sporne działki, co pomijane jest przez kasatora przy ocenie tytułu prawnego do tych nieruchomości. Oznacza to wbrew wywodom kasatora, że tytuł prawny spornych działek w dacie wydawania kwestionowanej decyzji pozostawał w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Kwestionowana koncesja także nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, skoro Minister środowiska decyzją z dnia 9 stycznia 2012 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, na co zwrócił uwagę także Sąd I instancji.
Powyższe oznacza, że kasator odwołując się do naruszenia prawa materialnego odwołał się do okoliczności związanych z zakwestionowaniem oceny ustaleń faktycznych, przy czym nie wskazał jakie przepisy proceduralne podważa. Mając na uwadze odwołanie się kasatora w zarzutach skargi kasacyjnej do przepisów proceduralnych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w ramach art. 145 § 1 pkt 2 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione. Nadmienić przy tym należy, że kasator odwołując się do naruszenia prawa materialnego, wskazał tylko, że miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy skargą kasacyjną, o ile wskazuje się na podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 ustawy, należało wskazać przyczyny tam wymienione. Chodzi o błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, zaś niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji wyrażający się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej.
Brak ten miał wpływ na szerszą ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny prawa materialnego, skoro stanowiłoby to dookreślanie za wnoszącego podstawy skargi kasacyjnej. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznacza kierunek działalności kontrolnej tego sądu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia lub postępowania przed tym sądem i koncentruje swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez kasatora.
W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów miarodajny był stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku, jak też zastosowane prawo materialne, którego naruszenia Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 wyżej cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a to wobec przyjęcia, że wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy i nie zachodzą podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenia prawa.