Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 650/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę "T." J. N. Spółka Jawna w O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] czerwca 2009 r, nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.
Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 23 lutego 2006 r. na drodze krajowej A2 funkcjonariusze celni zatrzymali do kontroli ciągnik siodłowy marki Mercedes Benz wraz z naczepą, stanowiący zespół pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. W toku kontroli kierowca okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wydany dla Firmy Usługowo-Handlowej "T." R. N., J. N. z O. W związku z powyższym wszczęto postępowanie administracyjne, w trakcie którego strona – "T." J. N. Spółka Jawna w O. przedstawiła licencję nr TU-[...] ważną od dnia 7 lutego 2006 r. do dnia 7 lutego 2011 r. wyjaśniając, że dokument ten znajdował się w kontrolowanym pojeździe, lecz kierowca tego pojazdu nie sprawdził, gdzie ona się znajduje i nie okazał jej kontrolującym. Pismem z dnia 2 października 2008 r. Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego Ministerstwa Infrastruktury (dalej BOTM) poinformowało Naczelnika Urzędu Celnego w G. W., że kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do objęcia licencją nr TU-[...].
W związku z tym organ celny decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W trakcie postępowania odwoławczego ustalono, że w dniu 2 lutego 2006 r. spółka wniosła o wydanie licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, jednakże w wykazie taboru nie wskazano kontrolowanego pojazdu. Był on zgłoszony do licencji nr TU-[...] wydanej na rzecz R. N. J. N. Firma Usługowo-Handlowa "T.". W związku z tym, zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w R. utrzymał w mocy orzeczenie organu celnego I instancji.
W skardze do Sądu I instancji spółka zwróciła uwagę, że organy celne nie uwzględniły faktu, iż w dacie kontroli jak i w momencie orzekania przez nie toczyło się i nadal toczy się postępowanie o przepisanie uprawnień z licencji w związku z przekształceniem przedsiębiorstwa. Firma "T." J. N. Spółka Jawna w O. jest następcą prawnym przedsiębiorstwa: R. N. J. N. Firma Usługowo-Handlowa "T." – tzw. spółki małżeńskiej. Poprzednia firma posiadała wymaganą do międzynarodowego zarobkowego wykonywania przewozu rzeczy licencję TU-[...], do której zgłoszony był między innym kontrolowany pojazd, a w dniu 30 stycznia 2006 r. w związku ze zmianą formy organizacyjno – prawnej prowadzenia działalności gospodarczej, spółka wystąpiła z wnioskiem o przepisanie posiadanych licencji lub ewentualnie o zmianę licencji w zakresie przedsiębiorstwa i jego oznaczenia.
Ponadto w dniu 2 lutego 2006 r. spółka wystąpiła również z wnioskiem o wydanie licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy obejmujący 12 innych samochodów. W konsekwencji wyżej wymienionych wniosków spółka otrzymała w dniu 7 lutego 2006 r. wypis z licencji nr TU-[...] jednakże bez informacji, z której wynikałoby jakie samochody zostały tą licencją objęte. Skarżąca podkreśliła, że dopiero w trakcie postępowania o nałożenie kary pieniężnej dowiedziała się, że wniosek z dnia 30 stycznia 2006 r. został "dołączony" do wniosku z dnia 2 lutego 2006 r. i że organ licencyjny nie znalazł podstaw do przepisania uprawnień wynikających z licencji TU-[...]. Do tej pory spółka nie otrzymała informacji o zakończeniu postępowania zakończonego pismem z dnia 31 styczni 2006 r. Tym samym decyzje organów celnych zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ w chwili kontroli spółka posiadała wymaganą licencję wydaną na poprzednio działające przedsiębiorstwo, a kontrolowany pojazd zgłoszony został do licencji wnioskiem z dnia 30 stycznia 2006 r. Z drugiej strony organy celnie nie miały uprawnień do samodzielnego ustalenia czy spółka posiadała licencję i jakie pojazdy do tej licencji zostały zgłoszone oraz czy jej wnioski dotyczące zmiany licencji są zasadne, ponieważ uprawnienie takie zastrzeżone jest wyłącznie do kompetencji Ministra właściwego do spraw transportu.
W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że w dniu kontroli kierowca pojazdu nie posiadał wypisu z licencji, z którego wynikałaby informacja o objęciu okazaną licencją kontrolowanego pojazdu marki Mercedes Benz. Ponadto organy ustaliły, że kontrolowany pojazd nie był ujęty w wykazie pojazdów zgłoszonych do licencji, a Dyrektor Izby Celne w R., wbrew wywodom spółki, nie badał okoliczności prawnych związanych z przesłankami związanymi z przeniesieniem uprawnień z licencji. W trakcie całego postępowania administracyjnego spółka nie przedstawiła wypisu z licencji na kontrolowany pojazd.
Oddalając skargę Sąd I instancji zwrócił uwagę, że okazana w dniu kontroli licencja nr [...] wystawiona była na firmę inną niż ta, która dokonywała przewozu. W trakcie postępowania administracyjnego spółka nie przedstawiła licencji, którą objęty byłby kontrolowany pojazd. Organy ustaliły, że pojazd ten nie uzyskał licencji i ta kwestia nie była przez spółkę negowana. Postępowanie o nadanie licencji na rzecz spółki zostało zakończone, nie obejmowało ono spornego pojazdu, nie było więc podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organy celne. Tym samym bezpodstawny jest zarzut naruszenia prze te organy przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6, art. 61 § 1, art. 6, 7, 8, 9, i 11 k.p.a.
Niezasadne są również zarzuty naruszenia przez organy prawa materialnego tj. art. 7, 8 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.), zwanej dalej utd, poprzez pominięcie wniosku spółki o przepisanie uprawnień z licencji w wyniku przekształcenie przedsiębiorstwa. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że z załączonego do wniosku odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego nie wynikało, że spółka jawna powstała w wyniku przekształcenia spółki cywilnej. Natomiast z załączonego do akt sądowych odpisu aktualnego KRS brak jest wpisu potwierdzającego fakt, że spółka powstała w wyniku przekształcenia.
Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej nie mogło dojść do przekształcenia tzw. "spółki małżeńskiej" w spółkę jawną, ponieważ w obu spółkach byli inni wspólnicy. W spółce jawnej jest ich trzech. Natomiast pismo z dnia 30 stycznia 2006 r. dotyczyło kwestii odnoszących się do opłat za wydanie licencji.
Firma "T." J. N. Spółka Jawna w O. zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według załączonego wykazu kosztów.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:
- - art. 13 ust. 2 i ust 3 i art. 14 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 3 i art., 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym w zw. z załącznikiem lp. 1.2 do tej ustawy w zakresie, w jakim Sąd nie dostrzegł, że spółka zgodnie z obowiązującym prawem złożyła wniosek o przepisanie uprawnień z licencji, a Dyrektor Izby Celnej w R. przekroczył przysługujące mu kompetencje i samodzielnie ustalił, że w sprawie brak jest przesłanek do przeniesienia uprawnień z licencji lub zmianę licencji w zakresie przedsiębiorcy i jego oznaczenia, tj. okoliczności, do których ustalenia właściwy jest tylko Minister właściwy do spraw transportu,
- - art. 7 i 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zakresie, w jakim Sąd nie dostrzegł, że Dyrektor Izby Celnej w R. działał poza granicami prawa, a skarżąca pozbawiona była prawa kontroli słuszności "rozstrzygnięcia" organów w przedmiocie odmowy przepisania uprawnień z licencji – zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym.
Wyżej wymienione naruszenia oznaczają uchybienie Sądu w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a. oraz art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a.
W ramach powyższego punktu spółka zarzuciła też naruszenie art. 134 § 2 i art. 113 p.p.s.a w zakresie, w jakim Sąd orzekł na jej niekorzyść uznając, że pismo z dnia 30 stycznia 2006 r. nie stanowiło wniosku o jakim mowa w art. 13 ust. 2 i ust. 3 i art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym i art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., i zamknął rozprawę pomimo niedostatecznego wyjaśnienia kwestii wszczęcia i zakończenia postępowania administracyjnego z tego wniosku;
2. naruszenie przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 8, 9, 10, 100, 61 § 1 i § 3, 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6, art. 100, art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w zakresie, w jakim Sąd pominął zarzut strony, że Dyrektor Izby Celnej w R. nie zawiesił postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku o przepisanie uprawnień z licencji, nie uwzględnił w trakcie postępowania administracyjnego o nałożenie kary pieniężnej, że takie postępowanie o zmianę uprawnień z licencji się toczyło i nadal toczy i nie zbadał, czy żądania spółki zgłoszone we wniosku z dnia 30 stycznia 2006 r. zostały rozpoznane.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w skardze do Sądu I instancji, twierdząc między innymi, że wbrew stanowisku Sądu pismo z dnia 30 stycznia 2006 r. nie dotyczyło tylko opłat za czynności administracyjne, lecz stanowiło wniosek o przeniesienie uprawnień z licencji. Wniosek ten nie został rozpatrzony, a postępowanie w tej sprawie nadal się nie zakończyło. Bezpodstawne było "dołączenie" tego pisma do wniosku z dnia 2 lutego 2006 r. na podstawie jedynie pisma BOTM, o czym skarżąca dowiedziała się dopiero w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej. Skarżący wywodził, że nie kwestionował zakończenia postępowania z wniosku z dnia 20 lutego 2006 r. Natomiast konsekwentne podnosi, że nie zostało zakończone postępowanie w sprawie przeniesienia licencji wszczęte z wniosku z dnia 30 stycznia 2006 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w R. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu ponownie podkreślił, że w chwili kontroli pojazdu kierowca nie posiadał wypisu z licencji uprawiającą skarżącą do wykonywania tym pojazdem międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i nie ma znaczenia późniejsze przedstawienie przez nią uwierzytelnionej kopii z licencji, ponieważ kontrolowany pojazd nie był ujęty w wykazie pojazdów zgłoszonych do licencji.
W odpowiedzi na to pismo skarżąca podkreśliła, że organy celne nałożyły na nią karę pieniężną na wykonywanie transportu drogowego samochodem niezgłoszonym do licencji, a w sprawie należało prowadzić postępowanie o nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Są to odrębne postępowania, różnicy tej nie zauważyły ani organy celne ani Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawiono w niej obydwa zarzuty objęte przepisem art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji należy w pierwszej kolejności ustosunkować się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych.
Pełnomocnik strony skarżącej jako podstawowy zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wymienił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 6 oraz 100 k.p.a. polegające na tym, że organ odwoławczy nie zawiesił postępowania, pomimo wystąpienia obligatoryjnej przesłanki, bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku strony przez uprawniony organ o przeniesienie uprawnień z licencji lub ewentualnej zmiany licencji w zakresie przedsiębiorcy i jego oznaczenia (zagadnienie wstępne).
Wobec tak sformułowanego zarzutu należy przypomnieć, iż postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w spawie wyłania się zagadnienie, które wskazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru wstępnego w rozumieniu ww. przepisu.
Oznacza to, że związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zatem zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. wyrok WSA z 30 pazdziernika 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 347/08/ LEX nr 509895, wyrok WSA z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 731/08, LEX nr 526516, wyrok WSA z 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 323/08, LEX nr 519038, wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1375/08. LEX nr 529884). Wprawdzie przepisy k.p.a. nie określają expressis verbis podstaw prawnych analizowanej zależności, to w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że przesądza o niej zasadniczo treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne. Kasator nie przytoczył żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałaby wymagana dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zależność, że rozpatrzenie sprawy dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy organ wniosku strony o przeniesienie uprawnień wynikających z licencji ewentualnie o dokonanie zmiany w licencji w zakresie przedsiębiorcy i jego oznaczenia. Z ustaleń faktycznych wynika, że przed dniem przeprowadzenia kontroli Spółka uzyskała licencję wydaną przez Ministra Transportu i Budownictwa nr TU-[...], ważną od dnia 7 lutego 2006 r. do dnia 7 lutego 2011 r., uprawniającą do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, a kontrolowany pojazd o nr rej. [...] nie był ujęty w wykazie pojazdów zgłoszonych do tej licencji, co wynikało z pisma Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego Ministerstwa Infrastruktury.
Ponadto z odpisu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego Nr [...] nie wynika, że "T." J. N. Spółka Jawna w O. powstała w wyniku przekształcenia Firmy Usługowo – Handlowej "T." R. N. i J. N. W Dziale VI rubryce 3 brak jest wpisu potwierdzającego takie przekształcenie. Tym samym naruszenie pozostałych przepisów proceduralnych wymienionych w petitum skargi kasacyjnej tj., art. 145 § 1 pkt 7, 61 § 1 i 3 oraz 6, 7,8, 9, 10, 11 k.p.a. jest oczywiście chybione. Jak słusznie stwierdził, Sąd I instancji organy w bardzo szczegółowy sposób przeprowadziły postępowanie, wyjaśniając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, tym bardziej nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 5 ust. 1 utd podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencja udzielana jest na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który powinien zawierać między innymi rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca. Stanowi o tym art. 8 ust.1 pkt 4 utd. Przepis art. 8 ust. 3 pkt 8 tej ustawy nakłada na podmiot ubiegający się o licencję obowiązek dołączenia do wniosku wykazu pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych, a w przypadku, gdy nie jest on właścicielem pojazdu, również dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania pojazdem. Złożenie wykazu jest o tyle istotne, że organ udzielający licencji określa w niej dane wymienione w art. 11 ust. 1 utd oraz wydaje wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji (art. 11 ust. 3 utd).
W art. 14 ust. 1 utd ustawodawca nałożył na przewoźnika drogowego obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich danych, o których mowa w art. 8 ustawy, nie póżniej niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca obowiązany jest wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 utd). Przytoczone regulacje prowadzą do wniosku, że realizacja uprawnień wynikających z licencji wiąże się z korzystaniem z konkretnych pojazdów, wymienionych we wniosku o udzielenie licencji. Wykonywanie uprawnień przy użyciu pojazdu, który nie został zgłoszony we wniosku o udzielenie licencji stanowi naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. W stanie faktycznym, przyjętym przez Sąd I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia, przewóz drogowy niewątpliwie był wykonywany pojazdem, który nie został wymieniony we wniosku o udzielenie licencji, a więc pojazdem niezgłoszonym do licencji.
Kary za naruszenie prawa administracyjnego mają charakter obiektywny. Sam fakt stwierdzenia naruszenia prawa jest podstawą do zastosowania sankcji. Dlatego też nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których przedsiębiorca dopuścił się naruszenia prawa, ponieważ organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń. Z tego powodu podnoszone przez pełnomocnika strony skarżącej okoliczności o nieuwzględnieniu bądź nierozpoznaniu wniosku z dnia 30 stycznia 2006 r. przez stosowny organ administracji, są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i zasadnie zastosowano w sprawie art. 92 ust. 1 utd w związku z 1p.1.2 załącznika do ustawy. Bowiem obowiązek zgłoszenia pojazdu do licencji winien być zrealizowany przed rozpoczęciem transportu drogowego. Art. 13 ust. 1 utd formułuje zasadę nieprzenoszalności uprawnień z licencji. Zasada ta dotyczy zakazu przenoszenia uprawnień na osobę trzecią, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu, który stanowi, że organ który udzielił licencji, przenosi w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję, pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3 utd.
W rozpoznawanej sprawie "T." J. N. Spółka Jawna nie powstała w wyniku przekształcenia Firmy Usługowo – Handlowej "T." R. N. i J. N. Reasumując, w tym stanie rzeczy całkowicie chybione są zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego wymienione w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a.