Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek powołując się na art. 28, art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm., dalej u.s.u.s.) stwierdził, że nie znajduje podstaw do umorzenia należności w związku z niewyczerpaniem wszystkich możliwości wyegzekwowania zaległości składkowych.
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2004 r.
Pan N. S. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) zwana dalej p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) dalej k.p.a., oraz w zw. z art. 132 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na to, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o właściwości, a mianowicie art. 73 u.s.u.s. Do uprawnień Prezesa ZUS nie należy wydawanie decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej zgodnie z art. 20k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. ustala się wg. przepisów o zakresie jego działania. Mimo, że Prezes ZUS nie jest organem administracji publicznej w niniejszej sprawie działał jak taki organ na podstawie przepisów k.p.a.
Decyzja Zakładu wydana w I instancji zawierała błędne pouczenie. W ocenie Sądu art. 127 § 3 k.p.a., który to przepis powołał Zakład w ogóle nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Organ wskazując przewidziany w tym artykule tryb jako właściwy do zaskarżania decyzji Zakładu, pominął całkowicie unormowania k.p.a., warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów, kierowników urzędów centralnych podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa RM lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.
Zdaniem Sądu Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z ww. kategorii podmiotów. ZUS jest jednostką organizacyjną. Nie należy natomiast do kategorii organów spersonifikowanych mieszczących się w pojęciu "ministrów" o których mowa w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W związku z tym decyzja Prezesa ZUS została również wydana z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.
W świetle powyższego zdaniem Sądu brak jest podstaw do twierdzenia że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia jest Prezes ZUS, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ ten nie posiada prawa do wydawania w swoim imieniu decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek.
Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy, przepis ten nie wskazuje jakie środki zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji. Nie ma także zastosowania do tego rodzaju decyzji art. 83a u.s.u.s.
Wyżej powołane przepisy wskazywałyby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy. W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby prawidłowy. Sąd powołał art. 123 u.s.u.s. który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że ustawa stanowi inaczej. Do postępowania w sprawach o umorzenie stosuje się art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).
Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. zostały określone w art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 66 ust 1 u.s.u.s. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) organem nadzoru właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, czyli Minister Polityki Społecznej.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 83 § 4 w związku z art. 123 u.s.u.s. oraz art. 127 § 1 i 2 i art. 180 k.p.a.
Organ zgadza się ze stwierdzeniem Sądu, iż stronie przysługuje środek odwoławczy od decyzji określonych w art. 83 ust 4 u.s.u.s. Nie zgadza się jednak ze określeniem rodzaju środka odwoławczego oraz organu właściwego do jego rozpoznania. Organ twierdzi, że stronie przed wniesieniem sprawy do sądu, przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa ZUS. Tym samym tryb postępowania przyjęty przez ZUS jest prawidłowy. Zdaniem więc wnoszącego skargę kasacyjną Minister Polityki Społecznej nie jest organem odwoławczym od decyzji ZUS określonych w art. 83 ust 4 u.s.u.s. i art. 127 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania.
ZUS wywodzi, iż w oparciu o przepisy art. 66 ust 4 i art. 73 ust 1 u.s.u.s. w kontekście przepisów ustawy o działach administracji rządowej należy ustalić, że Zakład realizując zlecone zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego niewątpliwie pozostaje organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. jako inny organ państwowy wymieniany w art. 1 pkt 2 k.p.a., a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem.
W skardze kasacyjnej przywołano także przepis art. 60 ust 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, który wyraźnie stanowi, że wobec decyzji Zakładu (Prezesa) w sprawach cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich – stronie przysługuje odwołanie do ministra. W tym przypadku ustawa wyjątkowo ustanawia tryb odwoławczy, który przez analogię można odnieść do art. 127 § 1 k.p.a. – co należy uznać za wyłom w zasadzie, w której Zakład (Prezes) występuje odpowiednio do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W tym kontekście, gdyby przyjąć tok rozumowania sądu zaprezentowany w uzasadnieniu i uznać go za słuszny, to przepis wprost mówiący o odwołaniu do ministra byłby zupełnie zbędny.
N. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.