Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2764/06 oddalił skargę R.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Sąd orzekał na podstawie następujących okoliczności faktycznych.
W dniu [...] lutego 2006 r. R.K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O., z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lutego do grudnia 1998 r. wraz z odsetkami. Wnioskodawca podniósł, że za zaległości P.W. "R.-Z." Sp. z o.o. odpowiada na podstawie wyroku Sądu Okręgowego z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt IC 497/00 jako były członek zarządu. Jednocześnie wskazał na swoją trudną sytuację materialną i podkreślił, że nie posiada żadnego majątku i nie widzi perspektyw na zmianę tej sytuacji.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił R.K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (konto pracownicze) za okres od lutego do grudnia 1998 r. Organ podniósł, że w świetle art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137 poz. 887 ze zm.), dalej u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Organ, na podstawie materiału dowodowego, ustalił, że powyższa przesłanka nie występuje w sprawie, gdyż dłużnik osiąga dochody z tytułu świadczenia przedemerytalnego w kwocie 1.070,92 zł. Organ wskazał również, że istnieje możliwość sukcesyjnej spłaty należności w postępowaniu egzekucyjnym. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s. umożliwia umorzenie należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, gdy zostaną spełnione warunki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U Nr 141, poz.1365), a na dłużniku spoczywa obowiązek udokumentowania swojej trudnej sytuacji finansowej. Zdaniem organu, w sprawie nie występuje sytuacja, w której opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Po rozpoznaniu wniosku R.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. W ocenie organu z przedstawionych dokumentów nie wynika, że strona znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, a dochodzenie należności pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Tak więc brak było przesłanek do stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Dokonując analizy sprawy, organ wziął pod uwagę możliwość ściągnięcia należności w drodze egzekucji oraz spłaty zadłużenia w ramach ulgi jaką jest układ ratalny. Organ uznał, że wnioskodawca jest w stanie spłacić istniejące zadłużenie, a ZUS może udzielić mu jedynie ulgi, co spowoduje wstrzymanie naliczania odsetek.
R.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na tę ostateczną decyzję ZUS, w której podniósł, że organ błędnie ocenił jego możliwości spłacenia zaległości.
Sąd nie podzielił podniesionych zarzutów i oddalił skargę na tę decyzję.
Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.
Sąd podał, że ZUS wydając decyzje w niniejszej sprawie wziął pod uwagę wszystkie okoliczności wskazane przez skarżącego, które dotyczyły prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i możliwości spłaty istniejącego zadłużenia. Organ odniósł się w sposób wyczerpujący do podniesionych przez skarżącego kwestii. Sąd podzielił również stanowisko organu, iż umorzenie należności jest zastrzeżone dla szczególnie drastycznych sytuacji, a taka w niniejszej sprawie nie występuje.
Sąd podkreślił również, że należności z tytułu składek objęte są postępowaniem egzekucyjnym, a skarżący osiąga dochód w postaci zasiłku przedemerytalnego, tak więc organy prawidłowo nie stwierdziły całkowitej nieściągalności zadłużenia.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym i badaniu w niniejszej sprawie nie podlega aspekt słusznościowy.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
W. R.K. wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, a następnie uchylenie decyzji ZUS z dnia [...] lipca 2006 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania - w przypadku uznania przez NSA, że w sprawie zachodzą zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 poprzez wydanie wyroku nie na podstawie akt sprawy, gdyż z żadnego z dowodów zebranych w sprawie nie wynika, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą i w ramach tejże działalności przeżywa kłopoty. Skarżący nie prowadził i nie prowadzi działalności gospodarczej, a jego jedynym źródłem dochodu jest zasiłek przedemerytalny. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił również naruszenie art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1 zd. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS była zgodna z prawem, tj. nie naruszała:
prawa materialnego - art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji dowolnej oraz sprzecznej z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw przez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego sprawa skarżącego nie została rozpatrzona w kontekście właściwych przesłanek pozwalających na podjęcie decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek wynikających z powołanego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie. Wymaga zatem przypomnienia, że w przepisie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tego przepisu, który przewiduje możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis art. 28 ust. 3 określa z kolei, kiedy zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Treść art. 28 ust. 2, jak i poprzedzającego go art. 28 ust. 1 u.s.u.s. wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy.
Na taki sam charakter tej decyzji wskazuje powołany w decyzji ZUS z dnia [...] lipca 2006 r. art. 17 pkt 1 u.s.u.s., zgodnie z którym ZUS może umarzać należności z tytułu składek na ubezpieczenia należne do dnia 31 grudnia 1998 r., jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby wymienionej w tym przepisie.
W pojęciu "uzasadnionych przypadków", o jakim mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. mieści się pojęcie "ważnego interesu" strony określonego w art. 17 u.s.u.s. i dlatego okoliczność, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost tego ostatniego przepisu nie powołał nie miała wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza iż Sąd w tym zakresie odniósł się do ustaleń zawartych w decyzji ZUS.
Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach prawa przesłanki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ocena zaistnienia powołanych w ustawie przesłanek z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W szczególności w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla wnioskującego, powinno znaleźć się omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że dla skuteczności takiego zarzutu koniecznym jest istnienie związku pomiędzy wytkniętym uchybieniem, a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. W ocenie NSA, strona wnosząca skargę kasacyjną takiego związku nie wykazała. Upatruje ona naruszenie art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1 zd. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. w tym, iż Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony przytoczył w swoich rozważaniach rzekomą argumentację organu, iż skarżący prowadził działalność gospodarczą i z tytułu tej działalności przeżywa on kłopoty, gdy tymczasem z akt sprawy wynika, że jedynym źródłem dochodu skarżącego jest zasiłek przedemerytalny, a skarżący nie prowadził i nie prowadzi działalności gospodarczej. Poza tym biorąc pod uwagę wysokość osiąganego przez skarżącego zasiłku przedemerytalnego zarówno ZUS, jak Sąd I instancji wadliwie oceniły, iż skarżący nie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i ma możliwość spłaty należnych składek na ubezpieczenie.
Naczelny Sąd Administracyjny powyższych zarzutów nie podziela, mimo iż skarżący trafnie podnosi, iż aktualnie nie prowadzi działalności gospodarczej. Taką działalność skarżący jednak prowadził do grudnia 1998 r. i z tego przecież tytułu powstały zobowiązania wynikające z niepłacenia składek na ubezpieczenia zatrudnionych przez niego pracowników. Zauważyć w tym miejscu należy, iż kwestia umorzenia skarżącemu składek na ubezpieczenia była już przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O., który wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt V U 1758/03 umorzył skarżącemu spłatę należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego 1998 r. do grudnia 1998 r. w - części, a w pozostałym zakresie odwołanie oddalił. Apelacja skarżącego od tego wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego we W. z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt III A Ua 1191/04
W uzasadnieniu powyższych wyroków wzięto pod uwagę, iż skarżący pobierał zasiłek przedemerytalny i ta właśnie okoliczność zadecydowała o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia w połowie. Od czasu orzekania przez wymienione wyżej Sądy stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie ani też nie ujawniono nowych okoliczności, gdyż skarżący osiąga nadal dochody w postaci świadczenia przedemerytalnego.
Sąd Apelacyjny we W. podkreślił, iż brak było podstaw do całkowitego umorzenia należności, bowiem to właśnie wnioskodawcy, jako członkowie zarządu spółki z o.o. prowadzili jej sprawy z nienależytą starannością, czym doprowadzili do uniemożliwienia zaspokojenia wierzytelności z tytułu składek na ubezpieczenia 74 pracowników oraz własne. Wcześniej Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. stwierdził m.in., iż skarżący sam doprowadził do uszczuplenia swego majątku, sprzedając w trakcie istnienia zobowiązania przedmioty (mieszkanie i samochód) stanowiące znaczną wartość rynkową i dobrowolnie nie spłacił żadnej raty zadłużenia, co przemawia przeciwko umorzeniu należności w całości, tym bardziej że trudności płatnicze należy uznać za przejściowe wobec możliwości podjęcia przez niego pracy.
Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. (...) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (...). W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się zatem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa bowiem na organie administracji publicznej, zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a.
Strona skarżąca stawiając zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia prawa procesowego, w istocie uważa, że Sąd I instancji kontrolując decyzję wydaną w oparciu o zgromadzony przez organ materiał dowodowy dowolnie przyjął, że jej sytuacja materialna nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu składek. Powyższe stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie znajduje oparcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ administracji dokonał w ramach uznania, o czym była mowa wyżej.
Sąd administracyjny kontrolował natomiast, czy ta decyzja została prawidłowo uzasadniona. Sąd dał temu wyraz w uzasadnieniu wyroku, odnosząc się do argumentacji organu zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podzielił tę argumentację. Sąd podzielił bowiem stanowisko organu, że w sprawie nie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności należności. Odnosząc się do ustaleń poczynionych przez organ, dotyczących wysokości świadczenia przedemerytalnego otrzymywanego przez skarżącego, Sąd jako prawidłowe ocenił uznanie organu, że uregulowanie zobowiązań wobec Zakładu nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.
W konkluzji stwierdzić należy, że decyzja, o której stanowi art. 17 pkt 1 u.s.u.s. ma charakter uznaniowy, gdyż od oceny ważnego interesu strony uzależniona jest możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku omówił kwestie związane z decyzjami wydawanymi w ramach uznania administracyjnego i wskazał te okoliczności, które świadczą o tym, że kontrolowany organ odmawiając umorzenia składek nie przekroczył granic swobodnego uznania. To zaś w istocie kwestionowała strona wnosząca skargę kasacyjną, bowiem zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego podnosiła dowolne przyjęcie, że jej sytuacja materialna i życiowa nie uzasadniała umorzenia należności z tytułu składek. Trafne zaakceptowanie przez Sąd I instancji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji czyni zatem bezzasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.