Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 września 2026 r., sygn. akt II GSK 1582/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 1346/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 marca 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pod drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I

W dniu 22 lutego 2021 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę mobilną pojazdu ciężarowego o nr rej. P. poruszającego się z przyczepą o nr rej. P., którym kierował S. W. (dalej: skarżący, strona). Stwierdzono, że w ww. pojeździe samochodowym znajdowało się urządzenie pokładowe viaBOX służące do uiszczania opłat elektronicznych.

W trakcie kontroli ustalono na podstawie okazanych dokumentów, że łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów wynosiła 22.990 kg, w tym pojazdu samochodowego – 11.990 kg, zaś przyczepy - 11 000 kg. Zespół pojazdów należał zatem do kategorii 2 – zgodnie z art. 13ha ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej: u.d.p.).

Na podstawie danych uzyskanych z systemu elektronicznego poboru opłat stwierdzono, że korzystający z drogi publicznej w dniu 1 grudnia 2020 r. wykonując przejazd ww. zespołem pojazdów naruszył obowiązek wynikający z art. 13i ust. 4a u.d.p., co zostało zarejestrowane przez odpowiednie urządzenia kontrolne.

W chwili przejazdu do urządzenia nie wprowadzono prawidłowych danych o kategorii pojazdu - kierujący pojazdem nie przełączył ww. urządzenia w tryb poboru opłaty dla pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton. Podczas przejazdu uiszczana była opłata elektroniczna dla pojazdu kategorii 1, podczas gdy opłata winna być uiszczona dla pojazdu kategorii 2.

Z protokołu kontroli mobilnej wynika ponadto, że oprócz powyższych nieprawidłowości, z systemu elektronicznego poboru opłat kontrolujący uzyskali również dane wskazujące na popełnienie przez skarżącego kilkudziesięciu analogicznych naruszeń.

Pismem z dnia 22 marca 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ) zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku wynikającego z art. 13i ust. 4a u.d.p. podczas ww. przejazdu.

Następnie, decyzją z dnia 23 lipca 2021 r. GITD - działając na podstawie art. 104 w zw. art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 13k ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13l ust. 1 u.d.p., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 32 ze zm.) oraz art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 919 ze zm.) - nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 750 złotych.

Podstawą nałożenia kary było naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3 u.d.p., podczas wykonywania przejazdu po drodze krajowej.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił organowi brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazując na art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wyjaśnił, że wobec niego wydano 50 decyzji administracyjnych, na mocy których nałożono kary pieniężne w łącznej wysokości 37 500 zł. Podniósł jednocześnie, że łączne uszczuplenie należności z tytułu opłaty elektronicznej, wynikające ze wszystkich stwierdzonych naruszeń, wyniosło około 60 zł, natomiast w niniejszej sprawie ograniczało się do kwoty 1,82 zł. Skarżący podniósł, że kara pieniężna w wysokości 750 zł ponad 400-krotnie przewyższała kwotę uszczuplenia należnej opłaty elektronicznej wynoszącą 1,82 zł. Skarżący wskazał również, że jego pracodawca, jako sygnatariusz umowy w ramach systemu viaToll, uiścił brakującą opłatę. W tym zakresie przedstawił potwierdzenie wykonania przelewu z dnia 11 sierpnia 2021 r.

Decyzją z dnia 7 marca 2022 r. GITD utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 23 lipca 2021 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 13ha ust. 3 pkt 2 u.d.p. zespół pojazdów, jakim poruszał się skarżący płatnym odcinkiem drogi krajowej należał do kategorii 2 - pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12 ton. Skarżący nie zadeklarował prawidłowej kategorii pojazdu, a pojazd podlegający obowiązkowi wnoszenia opłaty elektronicznej poruszał się po drodze krajowej uiszczając opłatę elektroniczną w niepełnej wysokości, jak za przejazd pojazdu o kategorii 1, ponieważ w chwili wykonywania kwestionowanego przejazdu urządzenie viabox nie zostało przełączone na działanie w tryb jazdy "pojazd z przyczepą". GITD stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, a wymierzona kara pieniężna odpowiada prawu, bowiem strona naruszyła obowiązek wprowadzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu do urządzenia viabox zainstalowanego w pojeździe.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że waga naruszenia prawa była znikoma, a niedobór opłaty elektronicznej wynosił jedynie 1,83 zł, organ nie podzielił tego stanowiska. Wskazał, że opłata za przejazd po drogach publicznych została wprowadzona w celu zapewnienia środków na realizację zadań związanych z rozbudową i utrzymaniem infrastruktury drogowej, a także służy finansowaniu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podkreślił, że opłaty za przejazd pojazdów ciężkich stanowią źródło finansowania Krajowego Funduszu Drogowego, wobec czego uiszczanie ich w niepełnej wysokości narusza dobro chronione prawem. W ocenie GITD uszczuplenie środków przeznaczonych na inwestycje drogowe oddziałuje negatywnie na dobro publiczne, jakim jest rozwój infrastruktury drogowej oraz bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.

Z tych względów uznał, że okoliczności podnoszone przez stronę nie uzasadniały przyjęcia, iż waga naruszenia prawa była znikoma, a tym samym nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W pierwszej kolejności WSA wskazał, że organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Według Sądu I instancji zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że skarżący wykonywał przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej zespołem pojazdów objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, a urządzenie viaBOX nie zostało ustawione zgodnie z rzeczywistą kategorią pojazdu. W konsekwencji uznał, że w tym zakresie organ nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a dokonane ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie, że doszło do naruszenia obowiązku określonego w art. 13i ust. 4a u.d.p. W przepisie tym ustawodawca określił, że kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie, o którym mowa w ust. 3 i 3a lub w art. 16l ust. 1, jest obowiązany do wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust.

3. Z przepisu tego wynika zatem, że kierujący pojazdem z zainstalowanym urządzeniem umożliwiającym uiszczanie opłaty elektronicznej z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat ma obowiązek ustawienia w tym urządzeniu właściwej kategorii tegoż pojazdu. Niewykonanie tego obowiązku jest zagrożone karą pieniężną, stosownie do art. 13k ust. 2 pkt 1 u.d.p. Z art. 13k ust. 5 u.d.p. wynika zaś, że karę tę wymierza się kierującemu pojazdem samochodowym.

WSA wyjaśnił, że przepisy działu IVa k.p.a., w tym art. 189f k.p.a., znajdują zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych w ustawie o drogach publicznych. Dokonując wykładni art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., przyjął, że ocena znikomości naruszenia prawa wymaga uwzględnienia całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności okoliczności popełnienia naruszenia, wagi naruszonych obowiązków, motywacji sprawcy naruszenia oraz częstotliwości wcześniejszych naruszeń tego samego obowiązku. Obowiązek poczynienia ustaleń i dokonania oceny tych okoliczności spoczywał na organie administracji.

Sąd I instancji uznał, że błędna wykładnia art. 189f k.p.a. doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie WSA wadliwa wykładnia art. 189f k.p.a. skutkowała bowiem nieprawidłowym określeniem zakresu okoliczności podlegających ustaleniu i ocenie przy rozważaniu możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skutkiem tego organ pominął część okoliczności wskazywanych przez skarżącego jako mogących świadczyć o znikomej wadze naruszenia prawa, a części z nich w ogóle nie poddał weryfikacji, co przełożyło się na sposób prowadzenia postępowania dowodowego oraz ocenę zgromadzonego materiału dowodowego.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie, w której mamy do czynienia z ujawnieniem wielu naruszeń w ramach jednej kontroli w kontekście powołanego działu IV a kpa zwrócić należy uwagę na funkcje kar pieniężnych określanych w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazują komentatorzy podstawowym celem kar pieniężnych nie jest represja czy retrybucja w drodze wyrównywania win czy odpłaty, lecz ochrona porządku prawnego (patrz. kom. do art. 189 J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" Warszawa 2023).

Tym samym uzyskaniu porządku prawnego sprzyjać ma oddziaływanie prewencyjne indywidualne i generalne wobec sprawcy deliktu administracyjnego. Okoliczność ta w świetle nałożenia wielu indywidualnych kar w oparciu o czyny wskazane stronie na skutek jednej kontroli wykazującej jednorodzajowe naruszenie jest kwestią kluczową dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o dział IVa k.p.a.

Według Sądu I instancji GITD błędnie wykluczył możliwość uznania naruszenia za znikome wyłącznie z uwagi na charakter obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej oraz znaczenie wpływów z tego tytułu dla finansowania infrastruktury drogowej. Za nieprawidłowe uznał również stanowisko organu, zgodnie z którym przyczyny naruszenia obowiązku przez skarżącego pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie WSA taka wykładnia prowadziła w istocie do wyłączenia możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. do naruszeń obowiązków związanych z uiszczaniem opłat elektronicznych, czego nie można pogodzić z treścią tego przepisu.

Sąd I instancji zwrócił o uwagę, że przy ocenie przesłanek określonych w art. 189f k.p.a. organ pominął szczególne okoliczności, w jakich doszło do ujawnienia naruszeń będących przedmiotem prowadzonych postępowań administracyjnych. Wskazał, że naruszenie objęte niniejszą sprawą stanowiło jedno z kilkudziesięciu naruszeń obowiązku wynikającego z art. 13i ust. 4a u.d.p., popełnionych przez skarżącego w okresie od 17 listopada 2020 r. do dnia kontroli mobilnej przeprowadzonej 22 lutego 2021 r. Wszystkie te naruszenia zostały ujawnione jednocześnie podczas jednej kontroli, w trakcie której organ pobrał z systemu elektronicznego poboru opłat informacje o incydentach polegających na przypisaniu do urządzenia viaBOX niewłaściwej klasy pojazdu.

W konsekwencji przeprowadzonej kontroli wszczęto wobec skarżącego kilkadziesiąt odrębnych postępowań administracyjnych, zakończonych wymierzeniem administracyjnych kar pieniężnych za naruszenia popełnione w okresie około trzech miesięcy. W ocenie WSA okoliczność ta miała istotne znaczenie dla oceny przesłanek określonych w art. 189f k.p.a., ponieważ wszystkie ujawnione naruszenia mogły wynikać z jednego, wspólnego stanu świadomości skarżącego i zostały przerwane dopiero wskutek przeprowadzenia kontroli mobilnej. Z tego względu organ powinien był rozważyć, czy dla potrzeb zastosowania art. 189f k.p.a. nie zachodziły podstawy do oceny tych naruszeń z uwzględnieniem ich wspólnego tła faktycznego.

Na tle powyższych okoliczności WSA podkreślił, że administracyjne kary pieniężne pełnią przede wszystkim funkcję prewencyjną, której celem jest skłonienie zarówno konkretnego sprawcy, jak i innych uczestników obrotu do przestrzegania obowiązków wynikających z prawa administracyjnego. W ocenie Sądu funkcja ta nie jest realizowana w sytuacji, gdy organ – mimo bieżącego dostępu do danych z systemu elektronicznego poboru opłat – przez kilka miesięcy nie reaguje na ujawniane naruszenia, a następnie w wyniku jednej kontroli nakłada kilkadziesiąt odrębnych kar administracyjnych.

Sąd I instancji wskazał, że art. 13n u.d.p. określa jedynie termin, w którym możliwe jest wszczęcie postępowania, nie może natomiast stanowić podstawy do odraczania reakcji organu i kumulowania sankcji za kolejne naruszenia. Zdaniem WSA możliwie niezwłoczna reakcja organu mogłaby doprowadzić do zaprzestania dalszych naruszeń już po ujawnieniu pierwszego z nich, podczas gdy nałożenie kilkudziesięciu kar za naruszenia ujawnione jednocześnie nadaje sankcji przede wszystkim charakter represyjny i może prowadzić do jej nieproporcjonalności.

Podsumowując WSA stwierdził, że organ nie przeanalizował, czy okoliczności wskazywane przez skarżącego, w tym brak wcześniejszego ujawnienia naruszeń przed kontrolą mobilną, brak osiągnięcia jakiejkolwiek korzyści majątkowej (uszczuplenie należności z tytułu opłaty elektronicznej 1,82 zł) oraz skumulowana reakcja organu na szereg naruszeń ujawnionych podczas jednej kontroli, mogły uzasadniać odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie Sądu I instancji okoliczności te wymagały wyjaśnienia i indywidualnej oceny z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 189f k.p.a., czego organ nie uczynił.

Z powyższych względów WSA uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić okoliczność ujawnienia wielu naruszeń podczas jednej kontroli oraz wypracować obiektywne kryteria oceny przesłanek określonych w art. 189f k.p.a., pozwalające na indywidualną ocenę każdej ze spraw z uwzględnieniem wagi naruszeń, celu administracyjnej kary pieniężnej oraz wpływu jednorazowej kontroli na realizację funkcji prewencyjnej.

Sąd I instancji stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę, GITD uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, a także:

1. – przeanalizuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście okoliczności, które są istotne w świetle przyjętej wyżej wykładni art. 189f k.p.a., a w razie potrzeby uzupełni tenże materiał dowodowy,
2. – w sposób wyczerpujący rozważy, czy związana m.in. z naruszeniami stwierdzonymi w tej sprawie okoliczność skumulowanej reakcji na szereg naruszeń, których miał się dopuścić skarżący w okresie kilku miesięcy – uzasadnia odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w tej sprawie, skoro kara taka pełnić ma w pierwszej kolejności funkcję prewencyjną, której realizacja nie musi wymagać wymierzania aż kilkudziesięciu kar pieniężnych.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GITD zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2, § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ nie ocenił czy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a., przy jednoczesnym pominięciu okoliczności sprawy, podczas gdy organ właściwie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz przeanalizował i wyjaśnił dlaczego przesłanki z art. 189f k.p.a. nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, trafnie przyjmując, że z uwagi na charakter dobra chronionego prawem oraz brak należytej staranności skarżącego nie istniały podstawy do uznania znikomego charakteru naruszenia, jak również wykazał brak należytej staranności skarżącego który nie dość, że nie wprowadził prawidłowych danych do urządzenia to nawet nie podjął próby weryfikacji już wprowadzonych danych;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ błędnie pominął możliwość wezwania strony do wykazania usunięcia naruszenia prawa poprzez wykazanie uiszczenia całości kwoty jakiej w skutek przejazdów nie wpłacono, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ nie mógł zastosować się do dyspozycji art. 189f § 2 i 3 k.p.a. z uwagi na brak możliwości dopłacenia brakującej kwoty za przejazdy w czasie późniejszym, a więc po ich zakończeniu;
3. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2, § 3 k.p.a. w zw. z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na uznaniu, że popełnienie przez skarżącego analogicznych naruszeń i ujawnienie ich podczas jednej kontroli mobilnej winno skutkować uznaniem stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego oraz prowadzić do uznania, iż skoro naruszenie prawa na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p. było jednym naruszeniem wieloczynowym oraz nie zostało uprzednio popełnione, tj. przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej i przerwane przez skarżącego po kontroli, a skarżący nie odniósł z niego bezpośredniej korzyści to świadczy to o znikomej wadze naruszenia, a wymierzenie indywidualnych kar za szereg analogicznych naruszeń jest nieproporcjonalne, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do odmiennych wniosków, bowiem naruszenie prawa na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p. ma charakter jednoczynowy skutkowy, co przeczy możliwości uznania go za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego, przepisy u.d.p. nie przewidują możliwości jego przerwania przez skarżącego gdy już nastąpił skutek, a ingerencja kontrolna organu jedynie potwierdza naruszenia w zakresie wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, waga tego naruszenia nie jest znikoma, co więcej przepisy art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wbrew ocenie Sądu nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia kary nałożonej na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p. z uwagi na nałożenie na tożsamą stronę innych indywidualnych kar za analogiczne naruszenia, a art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia zapisów ustawy o drogach publicznych, które przewidują karę za każde naruszenie z zastrzeżeniem ograniczenia wskazanego w art. 13k ust. 6 pkt 2 u.d.p.;
4. 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, i ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że art. 189f § 2 i 3 k.p.a. może dotyczyć sytuacji, w których opłaty za przejazd można dokonać tylko w trakcie przejazdu i nie ma możliwości uzupełnić brakującej kwoty już po realizacji przejazdu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ winien rozważyć wezwanie strony do wykazania usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy dyspozycja art. 189f § 2 i 3 k.p.a. może dotyczyć jedynie sytuacji, w której przepisy pozwalają na zadośćuczynienie obowiązkowi w późniejszym czasie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ nie może stosować ww. przepisu, a więc wzywać stronę postępowania o wykazanie usunięcia naruszenia prawa w stanie prawnym, w którym użytkownicy dróg nie mają w ogóle możliwości uiszczenia opłaty za przejazd w późniejszym czasie.

W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2026 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego związanych z analizą sprawy i sporządzeniem niniejszego pisma, w wysokości odpowiadającej dwukrotności stawki minimalnej, z uwagi na niezbędny nakład pracy pełnomocnika, szczególny charakter i zawiłość sprawy oraz konieczność wyjaśnienia nietypowych zagadnień prawnych, na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2, art. 209 i art. 210 § 1 p.p.s.a. oraz § 15 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 215), a w razie nieuwzględnienia wniosku w tym zakresie - według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zaskarżony wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził też zaistnienia podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o ustalenie dopuszczalności odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBox prawidłowych danych o kategorii pojazdu, w sytuacji gdy ta kara w wys. 750 zł przekroczyła około 412 razy wysokość niedopłaconej opłaty elektronicznej w wyniku naruszenia tego obowiązku (1,82 zł). Trzeba dodać, że ta kara jest jedną z kar nałożonych w tej samej wysokości za identyczne naruszenia, stwierdzone podczas tej samej kontroli w dniu 22 lutego 2021 r. Kary te pozostają w podobnej lub większej dysproporcji, w stosunku do wysokości niedopłaconej opłaty elektronicznej.

Jak z tego wynika, problem sprowadza się do proporcjonalności, czy raczej braku proporcjonalności pomiędzy wysokością kary pieniężnej, a charakterem i wagą naruszenia prawa, za które kara została nałożona.

Kwestii tych dotyczy dyrektywa 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury drogowej przez pojazdy (Dz.U.UE.L.1999.187.42), której art. 9a stanowi, że "Państwa członkowskie ustalają odpowiednie kontrole i określają system sankcji stosowanych za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy. Przyjmują one wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia wprowadzenia ich w życie. Ustanowione sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające".

W orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości wypowiadano się niejednokrotnie na temat rozumienia zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE.

W wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 22 marca 2017 r., C-497/15 Trybunał podkreślił, że wskazana dyrektywa nie zawiera bardziej precyzyjnych przepisów w zakresie dotyczącym ustanawiania owych sankcji na szczeblu krajowym i w szczególności nie określa żadnego wyraźnego kryterium dla oceny proporcjonalnego charakteru takich sankcji. Sankcje za naruszenie przepisów krajowych przyjęte na podstawie tej dyrektywy muszą być jednak nie tylko proporcjonalne, ale także skuteczne i odstraszające.

W wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 21 listopada 2024 r., C-61/23 (i w innych zacytowanych tam orzeczeniach) Trybunał stwierdził, że zasada proporcjonalności wymaga: 1) aby sankcja odpowiadała wadze naruszenia i 2) aby przy określaniu sankcji, a także ustalaniu kwoty grzywny zostały uwzględnione indywidualne okoliczności danego przypadku. W związku z tym art. 9a dyrektywy 1999/62 należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony przez ten przepis wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie reżimowi kar, który przewiduje nałożenie grzywny lub kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości za wszystkie naruszenia, bez względu na ich charakter lub wagę przepisów dotyczących obowiązku uiszczenia z góry kwoty opłaty za przejazd z tytułu korzystania z infrastruktury drogowej, nawet jeżeli ten reżim przewiduje możliwość zwolnienia z odpowiedzialności karnoadministracyjnej poprzez uiszczenie "opłaty wyrównawczej" w zryczałtowanej wysokości.

A zatem stosowanie grzywny lub kary pieniężnej o zryczałtowanej wysokości za każde naruszenie pewnych obowiązków przewidzianych przez ustawę, bez dostosowania kwoty owej grzywny lub kary pieniężnej wedle wagi naruszenia, jawi się jako nieproporcjonalne względem celów określonych w przepisach Unii.

W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynikające z dyrektywy zobowiązanie do osiągnięcia przez państwa członkowskie przewidzianego w niej rezultatu, jak również wynikająca z art. 4 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE powinność podjęcia wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tego zobowiązania spoczywa na wszystkich organach państw członkowskich, w tym również na sądach, w zakresie ich właściwości (zob. w szczególności wyroki TS: C-184/15 i C-197/15; C-616/16 i C-617/16, C-384/2018).

Organy krajowe stosujące prawo obowiązane są do tzw. prounijnej jego wykładni. Powinny czynić wszystko, co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność prawa Unii i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nie celami (zob. wyroki TS: C-187/15, C-2/17, C-384/17 i przytoczone tam orzecznictwo).

Prounijna wykładnia prawa krajowego ma jednak pewne granice, wynikające z jego treści, ogólnych zasad prawa, jak i akceptowanych metod wykładni. Dlatego też wykładnia prawa krajowego zgodna z art. 9a dyrektywy 1999/62 nie może prowadzić do wykładni contra legem (np. wyroki TS: C-187/15, C- 384/17, C- 61/23).

Trzeba wreszcie podkreślić, że państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania zasady proporcjonalności nie tylko w zakresie dotyczącym określenia znamion naruszenia i zasad dotyczących wysokości grzywien, lecz również w zakresie dotyczącym oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu kwoty grzywny (wyroki TS: C-497/15, C-498/15, C-61/23 i przytoczone tam orzecznictwo).

Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, na podstawie których wydano w niniejszej sprawie decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 750 zł za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu (art. 13i ust. 4a w zw. z art. 13k ust. 2 pkt 1, art. 13k ust. 3 pkt 2, art. 13k ust.

5) określają karę w stałej, zryczałtowanej wysokości. Nie dopuszczają możliwości jej "miarkowania" - stosownie do wagi naruszenia i innych okoliczności towarzyszących temu naruszeniu. W tej ustawie, w zakresie nakładania kar, nie znalazła więc odbicia omawiana wyżej zasada proporcjonalności, zadekretowana dyrektywą 1999/62/WE z dnia 17 czerwca 1999 r.

W krajowym porządku prawnym pewne, aczkolwiek ograniczone możliwości uwzględniania zasady proporcjonalności w takich sprawach stwarzają, znajdujące do nich zastosowanie przepisy Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego o administracyjnych karach pieniężnych. W szczególności art. 189f § 1 pkt 1, który stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (zob. również wyroki NSA z: 10 czerwca 2025 r. sygn. akt II GSK 52/22 i sygn. akt II GSK 184/22; 23 października 2025 r. sygn. akt II GSK 630/22 oraz 9 września 2026 r. sygn. akt II GSK 1114/26).

Należy zwrócić uwagę na to, że uchylona zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Sądu I instancji decyzja GITD z dnia 7 marca 2022 r. całkowicie pomija wymóg proporcjonalności przewidziany w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE. Nie dopełnia więc ciążącego również na tym organie obowiązku podjęcia wszelkich środków zarówno w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy, jak i wykładni prawa krajowego, które pozwoliłyby, w granicach tego prawa, na odstąpienie od zastosowania "sztywnej" co do wysokości kary pieniężnej, całkowicie niewspółmiernej w stosunku do wagi przewinienia, ocenianej według wartości niedopłaconej opłaty elektronicznej (1,82 zł). Organ odrzucił bowiem możliwość zastosowania w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który dopuszcza odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję GITD co prawda nie powołał się wprost na wynikający z dyrektywy 1999/62/WE obowiązek przestrzegania zasady proporcjonalności w stosowaniu sankcji (kar) za naruszenia przepisów krajowych, dotyczących pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury drogowej przez pojazdy. Niemniej jednak kwestionując stanowisko organu co do niezastosowania odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej kierował się niewątpliwie potrzebą indywidualizowania tych sankcji stosownie do wagi naruszenia i innych okoliczności związanych z tym naruszeniem, a więc wspomnianym obowiązkiem wynikającym z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE.

Warto podkreślić, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję GITD z powodów procesowych - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie tego Sądu, za co najmniej przedwczesne należy bowiem uznać wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko GITD, że w sprawie nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. Gdyby bowiem organ, uwzględniając prawidłową wykładnię art. 189f k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a następnie go ocenił, to mógłby dojść do wniosku, że w okolicznościach tej sprawy uzasadnione jest odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym względzie podziela stanowisko Sądu I instancji. Wyżej wspomniano, że organ pominął obowiązek stosowania zasady proporcjonalności przy nakładaniu kar pieniężnych za naruszenia dotyczące ponoszenia opłat za przejazdy drogami publicznymi. W konsekwencji dokonał dość jednostronnej wykładni przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i co za tym idzie - nie podjął również w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, wszystkich kroków niezbędnych dla dopełnienia obowiązku stosowania prawa krajowego zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa unijnego.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 1 pkt 1 i pkt 2, § 2 i § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organ nie ocenił, czy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a., przy pominięciu okoliczności sprawy.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i 2, § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust, 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że popełnienie przez skarżącego analogicznych naruszeń i ujawnienie ich podczas jednej kontroli mobilnej winno skutkować uznaniem stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia za jeden z elementów naruszenia wieloczynowego i prowadzić w ten sposób do uznania, że zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia kary określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Była już mowa o tym, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości dotyczącym dyrektywy 1999/62WE z 17 czerwca 1999 r. podkreślano, że spoczywający na organach państw członkowskich stosujących prawo (w tym organach administracji publicznej) obowiązek przestrzegania zasady proporcjonalności wymaga czynienia wszystkiego, co leży w zakresie ich kompetencji, w ramach wykładni prawa krajowego, by zapewnić pełną skuteczność prawa Unii i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nie celami (w szczególności wyroki TS: C-187/15, C-2/17, C-384/17 i przytoczone tam orzecznictwo). Przestrzeganie zasady proporcjonalności odnosi się nie tylko do określenia znamion naruszenia i zasad dotyczących wysokości grzywien, lecz również do oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu kwoty grzywny.

W świetle tych wskazań wynikających z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości nie można zarzucić Sądowi I instancji, że naruszył m.in. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 2 i 3 tej ustawy, przyjmując, że ze względu na okoliczności popełnienia naruszenia, stwierdzonego w sposób niejako "hurtowy" podczas jednej kontroli i głównie prewencyjną funkcję kary, uzasadnione byłoby - na potrzeby oceny przesłanek z art. 189f k.p.a. - traktowanie wszystkich tych naruszeń tak, jakby było to naruszenie wieloczynowe, które potencjalnie mogło być spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działanie lub zaniechanie naruszało prawo.

Należy zatem zauważyć, że Sąd I instancji nie przesądził, że takie naruszenia mają charakter wieloczynowy. Uznał jedynie, że w tej właśnie sprawie, ze względu na jednorodność oraz jedność miejsca i czasu ujawnienia, uzasadnione byłoby ich potraktowanie jako naruszenie wieloczynowe. To stanowisko znajduje wsparcie na gruncie językowym. W języku polskim znaczenie czasownika "zaprzestać" (inaczej, m.in. wstrzymać, zrezygnować z dalszego wykonywania) abstrahuje zarówno od przyczyn tego zaprzestania (z własnej woli albo wskutek czynnika zewnętrznego), jak i tego, do czego to zaprzestanie się odnosi (działania ciągłego albo powtarzalnego, podejmowanego sporadycznie). Z tych względów nie można Sądowi I instancji zarzucić interpretowania art. 189f k.p.a. w sposób naruszający ogólnie akceptowane zasady wykładni prawa.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie.

Z tych wszystkich względów NSA uznał w ramach kontroli zaskarżonego wyroku przeprowadzonej w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ pismo procesowe pełnomocnika skarżącego z dnia 25 sierpnia 2026 r. nie zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a., a zatem nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną, nadto pełnomocnik skarżącego nie uczestniczył w rozprawie przed Sądem II instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.