Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 września 2026 r., sygn. akt II GSK 1114/26

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2026 r., sygn. akt VI SA/Wa 804/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 grudnia 2024 r. nr BP.702.19.2024.2060.BEPO.372 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 1 lipca 2022 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd samochodowy o nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton. Ustalono, że właścicielem pojazdu jest M. Z. (dalej: skarżący"), prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]". Kontrolujący stwierdzili, że kontrolowany pojazd samochodowy został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (dalej "SPOE KAS"), a z aktywnym kontem użytkownika powiązano urządzenie służące do uiszczania opłat elektronicznych, jednak na koncie użytkownika typu przedpłaconego nie było środków umożliwiających pokrycie należnej opłaty i w konsekwencji za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna.

Niezależnie od tego kontrolujący stwierdzili, że dla wskazanego pojazdu samochodowego zarejestrowano również cztery naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej o charakterze "historycznym", w tym naruszenie, do którego doszło na podlegającym opłacie elektronicznej odcinku autostrady A4 (odcinek Zgorzelec /granica państwowa/ - Murckowska, między węzłem Gliwice Sośnica a węzłem Gliwice Bojków), zarejestrowane 10 maja 2022 r., także mające związek z brakiem środków na koncie przedpłaconym. Ponadto ustalono, że doładowanie konta użytkownika kwotą 1000 zł miało miejsce w dniu 8 czerwca 2022 r. o godzinie 15:54.

Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia zarejestrowanego w dniu 10 maja 2022 r., skarżący wyjaśnił (pismami z dnia 6 i z dnia 23 lutego 2023 r.), że pojazd został zgłoszony do systemu e-TOLL, przewoźnikowi nadano numer użytkownika (opłata typu pre-paid), zaś w pojeździe jest zainstalowany zewnętrzny system lokalizacji. Dodał, że otrzymał z systemu e-TOLL notę obciążeniową, w której wyszczególniono, że w dniu 10 maja 2022 r. system e-TOLL odnotował przejazdy wskazanego wyżej pojazdu po drogach płatnych, przy czym nota widnieje w systemie jako opłacona, zaś skarżący nie otrzymał żadnego wezwania do zapłaty ani powiadomienia o nieopłaceniu któregokolwiek przejazdu.

Skarżący wskazał również, że stara się regularnie dokonywać stosownych przedpłat, chociaż zdarzają się przypadki, kiedy korzysta z dopuszczalnego terminu wstecznego zasilenia konta – do 3 dni od daty przejazdu droga płatną. Do wyjaśnień załączono wydruk noty obciążeniowej nr ETC/P RE/118008/06/2022 i wydruk dokonania wpłaty w wysokości 1000 zł w dniu 12 kwietnia 2022 r. Jednocześnie skarżący wniósł o analizę materiału dowodowego z uwzględnieniem przepisów egzoneracyjnych, o których mowa w art. 189d, art. 189e oraz art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "k.p.a." wskazując, że przyczyną niezasilenia konta przedpłaconego e-TOLL była bardzo trudna sytuacja osobista odpowiedzialnej za to osoby.

Decyzją z dnia 23 marca 2023 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD") nałożył na skarżącego, stosownie do art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693) dalej: "u.d.p.", karę pieniężną w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o nr rej. [...] w dniu 10 maja 2022 r.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2023 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej: Rzecznik) poinformował o wstąpieniu do postępowania, ponieważ w sprawie zaistniała konieczność ochrony praw przedsiębiorcy, wnosząc o umorzenie postępowanie, ewentualnie odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na stronę. W uzasadnieniu Rzecznik powołał się na treść art. 10, art. 11, art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a nadto wskazał, że pismem z dnia 29 września 2021 r. zwrócił się z prośbą do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej o przedłużenie okresu przejściowego w zakresie równoczesnego działania systemu viaTOLL oraz e-TOLL.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 11 lipca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 23 marca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. Z., wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 5111/23 uchylił decyzję GITD z dnia 11 lipca 2023 r. wskazując, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że GITD nie wyjaśnił w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia, czy w tej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 13k ust. 8a u.d.p., zgodnie z którym nie wymierza się kary, jeśli dane geolokalizacyjne pojazdu zostały przekazane do SPOE KAS, a opłata elektroniczna została uiszczona w terminie 3 dni od zakończenia przejazdu.

W ocenie Sądu, w tym zakresie GITD naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wyczerpujące zebranie, rozpatrzenie i ocena materiału dowodowego odnoszącego się do kwestii ewentualnego uiszczenia przez skarżącego opłaty elektronicznej w terminie 3 dni od zakończenia kontrolowanego przejazdu potencjalnie (o ile opłata została uiszczona w tym terminie) mogło bowiem doprowadzić do wyłączenia możliwości nałożenia kary pieniężnej w tej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia 20 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 marca 2023 r.

W uzasadnieniu GITD wskazał, że w celu ustalenia prawdy obiektywnej oraz mając na uwadze treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", tj. związanie organu oceną prawną Sądu, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Na podstawie informacji z CRM/SERVICE e-TOLL tj. historii przejazdów pojazdu o nr rej. [...] za okres od 10 maja do 8 czerwca 2022 r. jednoznacznie ustalono, że skarżący nie uiścił opłaty elektronicznej za przejazd w dniu 10 maja 2022 r. na odcinku Węzeł Gliwice Bojków - Węzeł Gliwice Sośnica w kwocie 1,51 zł. Stan salda użytkownika był ujemny i w tym okresie wynosił minus 201,82 zł. Użytkownik doładował swoje konto kwotą 1000 zł w dniu 8 czerwca 2022 r. Natomiast w okresie od dnia 10 maja do dnia 8 czerwca 2022 r. konto użytkownika systemu e-TOLL nie było doładowywane, co oznacza że skarżący nie zasilił konta w terminie 3 dni od daty zakończenia przejazdu, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 13k ust. 8a u.d.p.

Ponadto organ wskazał, że wystawione w systemie e-TOLL noty obciążeniowe nie stanowią dowodu wpłaty w konkretnym dniu, mają one charakter wyłącznie poglądowy i wskazują jedynie jaka kwota powinna być odprowadzona w danym dniu, a nie jaka kwota została odprowadzona na właściwy rachunek. Tym samym powoływanie się przez stronę, że opłata elektroniczna została uiszczona, ponieważ została wystawiona nota obciążeniowa jest nieuprawnione.

W nawiązaniu do argumentu strony dotyczącego niedziałającej aplikacji mobilnej organ stwierdził, że to na użytkowniku ciąży obowiązek kontrolowania poprawności działania urządzenia pokładowego i uiszczanych opłat elektronicznych podczas przejazdów odcinkami dróg płatnych zgodnie z zadeklarowanym sposobem przekazywania danych do systemu tj. za pomocą darmowej aplikacji instalowanej na urządzeniu mobilnym, lokalizatorów fabrycznie zamontowanych w pojazdach (ZSL) lub urządzeń pokładowych (OBU). Odnosząc się do zarzutu strony, że nowy system nie informował kierowcy o niskim stanie środków oraz później o braku środków, GITD podniósł, że strona jako użytkownik ma swobodny oraz szybki dostęp do swojego konta internetowego, które zawiera podstawowe oraz niezbędne informacje takie jak ilość zarejestrowanych pojazdów, numery urządzeń powiązanych do pojazdów, historię przejazdów oraz aktualny stan środków pieniężnych znajdujących się na koncie.

Pismem z dnia 11 lutego 2025 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, na podstawie art. 8 § 3 i art. 45 p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 1 pkt 8 i art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 1668 ze zm.), wstąpił do postępowania sądowego zainicjowanego skargą M. Z. na decyzję GITD z dnia 20 grudnia 2024 r.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2025 r. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. Jednocześnie Sąd postanowił oddalić zawarte w skardze wnioski dowodowe oraz wniosek o zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.d.p. za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej wymierza się właścicielowi albo posiadaczowi albo użytkownikowi pojazdu albo korzystającemu z drogi, który nie jest właścicielem, posiadaczem albo użytkownikiem pojazdu o dmc powyżej 3,5 tony, który nie stanowi zespołu pojazdów opisanego w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., karę pieniężną w wysokości: 1500 zł. W świetle ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie WSA uznał, że prawidłowo zatem organ nałożył na skarżącego karę w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu 10 maja 2022 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że art. 13k ust. 8a u.d.p. nie miał zastosowania w sprawie, ponieważ opłata za przejazd została uiszczona z przekroczeniem wskazanego w tym przepisie terminu 3 dni od daty zakończenia spornego przejazdu.

Naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej miało bowiem miejsce w dniu 10 maja 2022 r., natomiast strona dokonała doładowania konta już po stwierdzeniu naruszenia, tj. w dniu 8 czerwca 2022 r.

WSA w Warszawie stwierdził, że organ dokonał analizy przepisów Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego i trafnie uznał, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie miał zastosowania w tej sprawie. W ocenie Sądu strona uchybiła podstawowym obowiązkom w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, jakimi było w przypadku konta użytkownika typu pre-paid zasilanie konta użytkownika środkami, dlatego w żadnym razie nie można mówić o działaniu siły wyższej w rozumieniu art. 189e k.p.a., czy znikomej szkodliwości czynu w rozumieniu art. 189f § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu wskazane przez stronę okoliczności faktyczne nie wypełniają przesłanek pozwalających na umorzenie postępowania administracyjnego, odstąpienie od nałożenia kary lub poprzestaniu na pouczeniu, przewidzianych w art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi, WSA wskazał, że skoro opłatę elektroniczną w trybie przedpłaty uiszcza się niejako z góry przed rozpoczęciem korzystania z sieci płatnych dróg krajowych lub ich odcinków, to zbędnym jest oczekiwanie aby SPOE KAS informował użytkownika o kończących się środkach na jego koncie, do którego przypisany jest pojazd korzystający z płatnych dróg.

Z kolei w nawiązaniu do stanowiska Rzecznika, WSA wskazał, że sądowi znana jest treść pisma Sekretarza Stanu Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów z dnia 30 września 2021 r. i wyrażona w tym piśmie deklaracja odstępowania od nakładania kar i podejmowania działań o charakterze prewencyjnym i wychowawczym a nie represyjnym, w sytuacji gdy strona uiściła opłatę za przejazd. Sąd miał na uwadze to, że każdorazowo przyjęcie istnienia podstaw do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej powinno być wynikiem prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie deklaracji o nieistnieniu takich podstaw składanej przez organ administracji publicznej względem podmiotów, które mogłyby zostać objęte sankcją za naruszenie przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. Z., zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz wnosząc o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzającej go decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji;
2. 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu opłaty od wniosku za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z jego pisemnym uzasadnieniem, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych za obydwie instancje, oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, kosztu opłaty za wysłanie skargi za pośrednictwem Poczty Polskiej w zryczałtowanej wysokości 8,30 zł wg cennika Poczty Polskiej;
3. 3. zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z pytaniem prejudycjalnym następującej lub zbliżonej co do istoty treści:

1. 1. "czy art. 9a dyrektywy 1999/62/WE należy interpretować w ten sposób, że określony w tym przepisie wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie reżimowi kar, który przewiduje nałożenie kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości 1500 zł za wszystkie naruszenia, bez względu na ich charakter lub wagę, przepisów dotyczących obowiązku uiszczenia z góry kwoty opłaty za przejazd z tytułu korzystania z infrastruktury drogowej; nawet jeżeli ten reżim przewiduje, że kary nie wymierza się w przypadku zarejestrowania przejazdu i uiszczenia zaległej opłaty elektronicznej w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu, bez uprzedniego wezwania organu?";
2. 4. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku za pomocą komunikatora Webex. Oświadczył, że posiada urządzenie techniczne umożliwiające transmisję obrazu i dźwięku. Prosi o przesłanie linku do rozprawy na adres: [...].

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organ:

1. 1. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i wyrażonej w tych przepisach zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady zaufania do władzy publicznej, zasady przekonywania – zgodnie z którymi to zasadami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, tak by strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy; podczas gdy organ:
2. - w niniejszej sprawie nie dokonał ustaleń i nie wskazał dowodów, czy po doładowaniu konta, w pierwszej kolejności z kwoty doładowania została pokryta zaległość za nieprzedpłacone przejazdy (saldo ujemne), a zatem brak jest w decyzji organu oraz dokumentach sprawy informacji pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy należność za przejazd została pokryta jako zaległość w terminie późniejszym w drodze doładowania konta oraz jaka zaległość z tytułu przejazdu powstała,
3. - nie ustalił czy elektroniczny system poboru opłat e-TOLL prawidłowo funkcjonował w dniu zarzuconego naruszenia (brak jest pisma skierowanego do Szefa KAS w tym zakresie),
4. - nie wyjaśnił czy w dniu przejazdu miała miejsce kontrola mobilna oraz jej wpływu na uiszczenie opłaty elektronicznej(por. wyrok WSA w Warszawie z 25.8.2023 r., VI SA/Wa 3525/23 oraz VI SA/Wa 3551/23; wyrok z 20.7.2023 r., VI SA/Wa 3550/23),
5. 2. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nienależyte rozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o drogach publicznych przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.d.p., a zostały przez organ pominięte, pomimo że kary pieniężne w ustawie u.d.p. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.d.p. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA II GSK 133/20). Ocena, czy w sprawie nie występują przesłanki do odstąpienia od ukarania stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którego pominięcie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji,
6. 3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a., art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wynikającej z tych przepisów zasady proporcjonalności oraz zasady zaufania do władzy publicznej poprzez nierozważenie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara w wysokości 1500,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna i sprzeczna z prewencyjnym celem przepisów u.d.p.,
7. 4. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a., art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności poprzez nierozważenie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy wobec skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1500 zł za każde z tożsamych naruszeń, w sytuacji gdy kary pieniężne przewidziane w ustawie o drogach publicznych mają charakter przede wszystkim prewencyjny. Natomiast w niniejszej sprawie trudno mówić o prewencyjnym charakterze kilku kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za tożsame naruszenia, w sytuacji gdy strona po uświadomieniu sobie zaistniałej sytuacji zaczęła jeszcze skrupulatniej kontrolować stan konta e-TOLL, a zatem zaprzestała naruszeń gdy tylko uświadomiła sobie, że jej zaniechanie kontroli stanu środków na koncie e-TOLL kwalifikowane jest jako naruszenie prawa, a zatem już samo wszczęcie postępowania wywarło pożądany skutek prewencyjny (por. wyrok WSA z 21.3.2023 r. VI SA/Wa 905/22; 7.3.2023 r. VI SA/Wa 923/22);

1. 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2. 2.1. art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., art. 13k ust. 8a u.d.p., art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie nałożenia surowej kary pieniężnej – nieproporcjonalnej do ewentualnego naruszenia i okoliczności w jakich miało do niego dojść oraz niewzięcie pod uwagę, że strona nie ukrywała przejazdu przed administracją publiczną - został on zarejestrowany, opłata za niego została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej) a zatem strona nie uchylała się od uiszczenia opłaty, a została na nią nałożona kara w najwyższej wysokości – taka sama jaka grozi podmiotowi, który uchyla się od uiszczenia opłaty poprzez jego niezarejestrowanie i ukrycie przed operatorem systemu,
3. 2.2. art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury drogowej przez pojazdy oraz art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie nałożenia na stronę surowej kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości 1500 zł (kilkadziesiąt razy wyższej niż należność za przejazd), pomimo że strona zarejestrowała przejazd, nie ukrywała go, została za niego naliczona skonkretyzowana opłata, a jedynie skończyły się środki na koncie przedpłaconym strony, które po uzupełnieniu konta mogą zostać rozliczone na poczet tej zarejestrowanej zaległości; co narusza wymóg proporcjonalności przewidziany dla sankcji w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE oraz w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE, bowiem nie uwzględnia okoliczności naruszenia, ich charakteru i wagi, zrównując tym samym wysokość kary za uchylanie się od uiszczenia opłaty (za ukrywanie przejazdu w celu nieuiszczenia za niego opłaty) z wysokością kary nakładanej w sytuacji gdy przejazd został zarejestrowany (por. wyroki TSUE z 22 marca 2017 r., C-497/15 i C-498/15 oraz z 21 listopada 2024 r., C-61/23),
4. 2.3. art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 49 ust. 3 oraz art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie nieodstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy wobec skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1500 zł za tożsame naruszenia, co jest sprzeczne z zakazem kumulacji postępowań i kar oraz narusza zasadę proporcjonalności w odniesieniu do kwoty kary łącznej za wszystkie zarzucone naruszenia,
5. 2.4. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. poprzez zaakceptowanie nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej w pełnej wysokości, nieproporcjonalnej i nieadekwatnej w stosunku do charakteru i wagi zarzucanego stronie naruszenia prawa, podczas gdy uwzględnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w tym wagi zarzucanej stronie nieprawidłowości, stopnia intencjonalności i postawy strony uzasadniało miarkowanie kary pieniężnej i nienakładanie jej w pełnej wysokości, lecz odstąpienie od niej w całości lub obniżenie jej do wysokości zapewniającej adekwatną i proporcjonalną reakcję na zarzucane stronie naruszenie prawa – w tym zakresie zwraca uwagę na istotny wyrok WSA we Wrocławiu z 5.12.2024 r., III SA/Wr 254/24 oraz wyrok TSUE z 21.11.2024 r., C-61/23, a także wyrok TK z 17.10.2024 r., P 3/23,
6. 2.5. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie niezastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.d.p. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie u.d.p., a zostały przez organ pominięte, pomimo że kary pieniężne w u.d.p. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.d.p. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a.,
7. 2.6. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a., art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności oraz zasady zaufania do władzy publicznej poprzez zaakceptowanie nieodstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara w wysokości 1500 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna i sprzeczna z prewencyjnym celem przepisów ustawy o drogach publicznych,
8. 2.7. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a., art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności poprzez zaakceptowanie nieodstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy wobec skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1500 zł za każde z tożsamych naruszeń, w sytuacji gdy kary pieniężne przewidziane w ustawie o drogach publicznych mają charakter przede wszystkim prewencyjny. Natomiast w niniejszej sprawie trudno mówić o prewencyjnym charakterze kilku kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za szereg analogicznych naruszeń, w sytuacji gdy strona po uświadomieniu sobie o zaistniałych nieprawidłowościach zaczęła jeszcze skrupulatniej kontrolować stan konta e-TOLL, a zatem zaprzestała naruszeń gdy tylko uświadomiła sobie, że jej zaniechanie kontroli stanu środków na koncie e-TOLL kwalifikowane jest jako naruszenie prawa, a zatem już samo wszczęcie postępowania wywarło pożądany skutek prewencyjny (por. wyroki WSA z 21.3.2023 r., VI SA/Wa 905/22; z 7.3.2023 r. VI SA/Wa 923/22);
9. 3. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
10. 3.1. art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., art. 13k ust. 8a u.d.p., art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "opłata za przejazd" zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE, które to pojęcie oznacza określoną kwotę należną za przejazd pojazdem, ustalaną na podstawie odległości przebytej w ramach danej infrastruktury i na podstawie rodzaju pojazdu, a zatem w sytuacji zarejestrowania przejazdu, które pozwala na skonkretyzowanie kwoty opłaty należnej za przejazd oraz podmiotu odpowiedzialnego za jej uiszczenie nie dochodzi do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zagrożonego karą pieniężną 1500 zł, nawet jeżeli doszło do naruszenia trybu zapłaty na konto przedpłacone, bowiem przejazd został przez użytkownika drogi zarejestrowany, opłata za przejazd została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej) i po stronie operatora systemu powstało skonkretyzowane roszczenie o zapłatę tej kwoty, a zatem strona nie uzyskała korzyści ani nie uszczupliła należności za ten przejazd, a co najwyżej powstała zaległość podlegająca egzekucji, w szczególności pokryciu ze środków z kolejnego doładowania konta.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie w całości, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia 2 marca 2026 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, wskazując na konieczność ochrony praw przedsiębiorcy, stosownie do art. 8 § 3 p.p.s.a., złożył swoje stanowisko w sprawie, popierając zarzuty podniesione przez skarżącego kasacyjnie i uzupełniając – w nieporuszonym zakresie – zarzuty skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania:
2. - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 189f § 1 pkt 1, art. 189f § 2 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), poprzez zaakceptowanie przez WSA faktu, iż organ nie zebrał całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia decyzji, zaniechał w decyzji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w aktach sprawy brakuje dokumentu, który potwierdziłby, że System Poboru Opłaty Elektronicznej KAS w dniu przejazdu działał prawidłowo, brakuje ustaleń, czy system e -TOLL w pierwszej kolejności, po zasileniu konta, pobiera środki na opłacenie zaległych opłat oraz kiedy została pobrana opłata należna z konkretnego dnia przejazdu, czy jeszcze przez wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie, brakuje ustaleń dlaczego system e-TOLL nie informował o niskim stanie konta, a także poprzez brak rozważenia możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 189f § 2 pkt 1 oraz § 3 kpa, w sytuacji gdy istnieją dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa, podczas gdy nie powinno dochodzić do sytuacji gdy organ administracji publicznej rozstrzyga o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o materiał dowodowy, który nie potwierdza jednoznacznie okoliczności faktycznych sankcjonowanego czynu, a także gdy organ nie poczynił ustaleń w zakresie możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a WSA pominął podnoszony przez Rzecznika zarzut braku ustaleń co do możliwości odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na usunięcie naruszenia prawa poprzez doładowanie konta oraz zapłatę noty obciążeniowej, brakuje także odniesienia się do kwestii przyczyn braku doładowania konta przed przejazdem, choć przedsiębiorca powoływał się w swoich wyjaśnieniach do GITD na sytuację osobistą osoby za to odpowiedzialnej;
3. - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10, art. 11, art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2025 r. poz. 1480 ze zm.), dalej: "prawo przedsiębiorców" oraz w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaaprobowanie przez WSA błędnej oceny sprawy skarżącego, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności, zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy, zasady równości, zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz poprzez uznanie przez WSA za trafne twierdzeń organu, bez gruntowego zbadania przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, że w sprawie nie ma podstaw do odstąpienia do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, choć w pismach do Rzecznika organy podkreślały, że celem wprowadzenia systemu e-TOLL jest poprawienie komfortu pracy kierowców oraz ułatwienie przedsiębiorcom realizacji ciążących na nich obowiązków związanych z wnoszeniem opłat za przejazd po płatnych odcinkach dróg w naszym kraju, a nie karanie przedsiębiorców;
4. - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 prawa przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, pomimo że organ administracji ma obowiązek stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia,
5. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy:
6. - art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz.1693 ze zm.) w zw. z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury drogowej przez pojazdy poprzez nałożenie dotkliwej sankcji finansowej, całkowicie nieproporcjonalnej, do wagi i charakteru naruszenia, bowiem nałożono karę w wysokości 1500 zł, która jest wielokrotnie wyższa od należności za przejazd, która jak wynika z akt sprawy wynosiła 1,51 zł, w sytuacji gdy urządzenia służące do uiszczania opłaty elektronicznej w systemie e-TOLL (OBU, ZSL, aplikacja mobilna) nie informują sygnałami dźwiękowymi i świetlnymi o pobraniu, bądź niepobraniu opłaty za przejazd, a także o niskim poziomie środków pieniężnych na koncie umowy użytkownika i urządzenia te nie posiadają takich samych funkcji, jak urządzenie viabox, które było przeznaczone do uiszczenia opłaty elektronicznej w systemie Viatoll;
7. - art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 12 prawa przedsiębiorców poprzez brak rozważenia przez WSA niezasadnego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów korzystających z dróg, w zależności od tego, czy podmiot rozlicza się w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem, czy też w trybie przedpłaconym, gdyż podmiot rozliczający się w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem za nieuiszczoną opłatę za przejazd poniósłby jedynie koszty odsetek za opóźnienie i ewentualnie koszty postępowania egzekucyjnego, a podmiot rozliczający się w trybie przedpłaconym ponosi nieproporcjonalnie wysoką karę w wysokości 1500 zł za przeoczenie doładowania konta, w sytuacji w której ostatecznie, opłata za przejazd została opłacona jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie;
8. - art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE w zw. z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA braku potraktowania przez organ wszystkich naruszeń (na przedsiębiorcę nałożono kilka kar pieniężnych za naruszenia ujawnione w trakcie jednej kontroli) tak, jakby było to naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem, które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działanie lub zaniechanie naruszało prawo, pomimo że kara ma w pierwszej kolejności funkcję prewencyjną, której realizacja nie musi wymagać wymierzania kilku kar pieniężnych, co uczynił organ w sprawach przedsiębiorcy (vide: WSA z 21 marca 2023 r. sygn. akt. VI SA/Wa 905/22).

Mając powyższe na uwadze Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji organu w całości i umorzenie postępowania w sprawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; skierowanie sprawy na rozprawę. Ponadto Rzecznik wniósł o doręczanie wszelkich pism procesowych, zawiadamianie o terminach czynności i posiedzeniach w sprawie (na adres Biura Rzecznika Oddział Terenowy w Poznaniu), a także doręczanie wszelkich rozstrzygnięć wydanych w niniejszym postępowaniu.

Pismem procesowym z dnia 17 sierpnia 2026 r. skarżący kasacyjnie przedstawił stanowisko w granicach podniesionych podstaw kasacyjnych, podtrzymując w całości zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, wskazując w nim "wyłącznie okoliczności, które zaistniały lub ujawniły się po wniesieniu skargi kasacyjnej, a które mają bezpośrednie znaczenie dla oceny zasadności podniesionych już zarzutów – w szczególności zarzutów naruszenia art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.)".

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1. zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości UE – na podstawie art. 267 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – z pytaniem prejudycjalnym o treści wskazanej poniżej, ewentualnie o treści zbliżonej co do istoty, podtrzymując tym samym i doprecyzowując wniosek zawarty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej: "Czy art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r., należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony przez ten przepis wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie reżimowi kar, który przewiduje nałożenie kary pieniężnej w zryczałtowanej (sztywnej) wysokości 1500 zł, niepodlegającej miarkowaniu, za wszystkie naruszenia przepisów dotyczących obowiązku uiszczenia z góry kwoty opłaty za przejazd z tytułu korzystania z infrastruktury drogowej, bez względu na ich charakter lub wagę – a w szczególności bez rozróżnienia między niezarejestrowaniem przejazdu w systemie poboru opłat a nieuiszczeniem z góry opłaty za przejazd prawidłowo zarejestrowany, za który należna opłata została naliczona i następnie uiszczona - nawet jeżeli reżim ten przewiduje, że kary nie wymierza się w przypadku zarejestrowania przejazdu i uiszczenia zaległej opłaty elektronicznej w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu, biegnącym bez uprzedniego wezwania organu?";
2. 2. zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. do czasu udzielenia przez Trybunał Sprawiedliwości UE odpowiedzi na pytanie prejudycjalne;
3. 3. jednocześnie podtrzymał wszystkie podstawy kasacyjne, wnioski i ich uzasadnienie przedstawione w skardze kasacyjnej;
4. 4. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów urzędowych wymienionych w wykazie załączników – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. – na okoliczności wskazane w pkt II-IV uzasadnienia, ewentualnie uwzględnienie okoliczności z nich wynikających jako znanych Sądowi z urzędu oraz powszechnie znanych (art. 106 § 4 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że decyzja ta nie jest nie zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek przypisania stronie skarżącej deliktu polegającego na naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej, a w konsekwencji oceny odnośnie do nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 1 500 zł.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkie jej zarzuty – podobnie, jak i zarzuty stawiane w stanowisku Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców – zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie podważa zarzut z pkt I tiret drugie i tiret trzecie stanowiska Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców – a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a i art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez "[...] ich niezastosowanie i zaaprobowanie [...] błędnej oceny sprawy Skarżącego, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności, zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy, zasady równości, zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz poprzez uznanie [...] za trafne twierdzeń organu, bez gruntownego zbadania przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary [...], że w sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia kary [...] choć w pismach do Rzecznika organu podkreślały, że celem wprowadzenia systemu e-Toll jest poprawienie komfortu pracy kierowców oraz ułatwienie przedsiębiorcom realizacji ciążących na nich obowiązków związanych z wnoszeniem opłat za przejazd po płatnych odcinkach dróg [...] a nie karanie przedsiębiorców" oraz zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a i art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez "[...] niezastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, pomimo, że organ administracji ma obowiązek stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia" – o czym trzeba wnioskować na podstawie konstrukcji tych zarzutów w relacji do wzorów działania bezpośrednio adresowanych do Sądu I instancji (art. 133 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.) oraz wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), które Sąd ten miałby naruszyć, a w konsekwencji na podstawie enigmatyczności uzasadnienia stanowiska Rzecznika w tym zakresie.

Zwłaszcza, gdy podkreślić, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. art. 134 § 1 p.p.s.a. określa sprawa (sprawa administracyjna) będąca przedmiotem zaskarżenia, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) – co w relacji do sprawy stanowiącej przedmiot orzekania Sądu I instancji oraz jej istoty odnosiło się do kontroli zgodności z prawem decyzji ostatecznej przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej – co dla potrzeb oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek naruszenia wymienionego przepisu prawa wymagałoby wykazania, że rozpoznając sprawę ze skargi na wymienioną decyzję Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło – i zostało w należyty sposób wykazane – mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną.

Z kolei, wobec treści oraz funkcji art. 133 § 1 p.p.s.a. za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów niewynikających z tych sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu, a więc innymi słowy, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13; 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 774/21) – co prowadzi i do tego wniosku, że pominięcie przez sąd administracyjny części materiału dowodowego, czy też błędne odczytanie akt sprawy, nie uzasadnia tezy o naruszeniu wymienionego przepisu prawa, albowiem świadczy to jedynie o przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym aktualizując podstawę zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04; 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1381/04) – a co więcej, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., nie może służyć kwestionowaniu ustaleń oraz oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 938/20; 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

Natomiast przepisy art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz ustanowione na ich gruncie zasady – a mianowicie odpowiednio, zasada domniemania uczciwości przedsiębiorcy (która nota bene nie ma waloru swoistego immunizowania przedsiębiorcy, albowiem nie takie są jej funkcje i cele, a o jej naruszeniu nie sposób jest wnioskować tylko i wyłącznie na podstawie przypisania naruszenia prawa konkretnemu przedsiębiorcy, nałożenia kary administracyjnej za to naruszenie, a w tym kontekście stwierdzenia braku podstaw do odstąpienia od jej nałożenia) i rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy, zasada przyjaznej interpretacji przepisów oraz zasada pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania – stanowiąc bezpośrednie przeniesienia na grunt tejże ustawy przepisów art. 81a k.p.a. (w relacji do art. 10 ust. 2 – 3 tej ustawy), art. 7a k.p.a. (w relacji do art. 11 tej ustawy) oraz art. 8 § 1 k.p.a. (w relacji do art. 12 tej ustawy) mają stricte procesowy, a co za tym idzie instrumentalny walor, co siłą rzeczy – i abstrahując już nawet od tego, że nie jest zrozumiałe adresowanie naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wobec organu administracji, który (w tym wobec jego podległości ustawie) miałby, jak podnosi Rzecznik nie rozwijając przy tym tego stanowiska "[...] stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia" – w tym zwłaszcza wobec treści oraz funkcji art. 10 ust. 2 – 3 oraz art. 11 przywołanej ustawy wymagałoby wykazania zaistnienia "wątpliwości co do treści normy prawnej", które miałyby "pozostawać" oraz "niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego", które musiałyby się przy tym ujawnić w jakiejkolwiek postaci lub formie w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji – a nic takiego nie wynika jednak z akt sprawy – i które miałyby zostać rozstrzygnięte w sposób niekorespondujący z zasadą rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy oraz z zasadą przyjaznej interpretacji przepisów prawa.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut z pkt II tiret trzecie stanowiska Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, ani też zarzuty z pkt 2 ppkt 2.3 oraz ppkt 2.7 petitum skargi kasacyjnej, które – jak wynika z ich konstrukcji, co tym samym stanowi ich wspólny mianownik – zmierzają do wykazania, że błędem był brak "[...] potraktowania [...] wszystkich naruszeń (na Przedsiębiorcę na nałożono kilka kar pieniężnych za naruszenie ujawnione w trakcie jednej kontroli), tak, jakby było to naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem, które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany [...] uświadomił sobie, że jego działanie lub zaniechanie naruszało prawo [...]" (s. 4 stanowiska Rzecznika), a tym samym do wykazania niezasadnego zaniechania odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej "[...] w sytuacji, gdy wobec skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1 500 zł za tożsame naruszenia, co jest sprzeczne z zakazem kumulacji postępowań i kar oraz narusza zasadę proporcjonalności [...]" (s. 4 skargi kasacyjnej) oraz, że "[...] w niniejszej sprawie trudno jest mówić o prewencyjnym charakterze kilku kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za szereg analogicznych naruszeń, w sytuacji, gdy strona po uświadomieniu sobie o zaistniałych nieprawidłowościach zaczęła jeszcze skrupulatniej kontrolować stan konta e-TOLL, a zatem zaprzestała naruszeń, gdy tylko uświadomiła sobie, że [...] zaniechanie kontroli stanu środków na koncie [...] kwalifikowane jest jako naruszenie prawa [...]" (s. 5 skargi kasacyjnej).

Odpowiadając na te zarzuty – jak również na pozostający z nimi w funkcjonalnym związku zarzut z pkt 1 ppkt 1.1 pppkt 1.1.4 petitum skargi kasacyjnej, który stawia kwestię tożsamą z podnoszoną w zarzucie z pkt 2 ppkt 2.7 jej petitum – wymaga przede wszystkim podkreślenia – jakkolwiek, jak się wydaje, nie stanowi to w rozpatrywanej sprawie kwestii spornej – że odpowiedzialność administracyjna związana z brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej ma charakter obiektywny i jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki z dnia: 25 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 705/15; 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3521/15; 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 839/17; 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 67/15; 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2406/14; zob. również w tej mierze pkt 54 – 57 wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawach połączonych C-497/15 i C-498/15).

Wynikającą z art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych prawną przesłanką wymierzenia kary pieniężnej jest przejazd określonym pojazdem samochodowym, określoną drogą krajową lub jej odcinkiem bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej, a więc z naruszeniem obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, zgodnie z którym korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej – co siłą rzeczy sprzeciwia się tezie sugerującej, że przesłanką tej odpowiedzialności miałoby być "[...] zaniechanie kontroli stanu środków na koncie [...] kwalifikowane jest jako naruszenie prawa [...]" (s. 5 skargi kasacyjnej).

Co więcej – a nie jest to bez znaczenia dla wniosku o braku zasadności tezy, że błędem był brak "[...] potraktowania [...] wszystkich naruszeń [...], tak, jakby było to naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem [...]" (s. 4 stanowiska Rzecznika) – z art. 13ha przywołanej ustawy nie mniej jasno wynika, że opłata elektroniczna (która jest wnoszona w trybie przedpłaty lub w trybie płatności okresowej w zabezpieczeniem) jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 (ust.

1. 1) oraz – co nie mniej istotne – że opłatę elektroniczną ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu (ust. 2).

Wobec treści oraz funkcji przywołanych przepisów prawa za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wykonywanie przejazdu drogami krajowymi lub ich odcinkami, o których mowa w ust. 6 art. 13ha przywołanej ustawy, z naruszeniem obowiązku uiszczenia za ten przejazd wymaganej opłaty elektronicznej – stanowiąc popełniony w konkretnym czasie oraz w konkretnym miejscu czyn (delikt) – kreuje indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. – determinowaną okolicznościami czasu i miejsca stwierdzonego, a następnie przypisywanego konkretnemu podmiotowi, naruszenia – która podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za to konkretne naruszenie. Jest więc ona siłą rzeczy odrębna od sprawy (z udziałem tego samego podmiotu) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie popełnione w innym czasie oraz w innym miejscu (z zastrzeżeniem art. 13k ust. 6 i ust. 7 ustawy o drogach publicznych, o czym mowa dalej).

Nie sposób jest więc twierdzić – co trzeba podkreślić w opozycji do omawianego stanowiska Rzecznika oraz strony skarżącej – że naruszenie obowiązku, o którym stanowi art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych miałoby mieć charakter działania wieloczynowego, złożonego czy też ciągłego, jeżeli z przywołanej regulacji prawnej oraz znamion omawianego deliktu aż nadto jasno wynika, że jest to delikt jednoczynowy zwykły i skutkowy.

W tym też kontekście i zarazem w odpowiedzi na stanowisko eksponujące argument o mulitplikowaniu postępowań w sprawach nałożenia kary pieniężnej wobec tego samego podmiotu, a co za tym idzie kumulowaniu tych postępowań oraz kumulowaniu nakładanych kar, co miałoby prowadzić do naruszenia zasady proporcjonalności, trzeba podkreślić – niezależnie już nawet od jego enigmatyczności, albowiem strona nie wskazuje o jakie konkretnie naruszenia miałoby chodzić (a mianowicie, o gdzie i kiedy oraz jakim pojazdem samochodowym wykonywane przejazdy) oraz niezależnie już nawet od rysującej się na jego tle kwestii (braku) skuteczności prewencyjnej funkcji kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej – że stanowisko to pomija treść oraz funkcje art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Co więcej, pomija ono również znaczenie konsekwencji wynikających z art. 13k ust. 6 pkt 1 i ust. 7 tej ustawy, z którego wynika, że na podmiot, o którym mowa, między innymi w ust. 4, nie może zostać nałożona więcej niż jedna kara pieniężna za poszczególne naruszenia, o których mowa, między innymi, w ust. 1, dotyczące danego pojazdu samochodowego stwierdzone w trakcie jednej doby, którą jest okres od godziny 000 do godziny 2400 w danym dniu.

Przywołane stanowisko strony trzeba więc uznać za tym bardziej nieusprawiedliwione.

W korespondencji do argumentu, że naruszenie obowiązku, o którym stanowi art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter deliktu jednoczynowego zwykłego i skutkowego – o czym trzeba wnioskować na podstawie opisu jego znamion – trzeba stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają również zarzuty z pkt 1 ppkt 1.1 pppkt 1.1.2 i pkt 2 ppkt 2.5 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których strona skarżąca zmierza do wykazania niewłaściwego zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. podnosząc – jak wynika z konstrukcji tych zarzutów, która nie jest bez znaczenia dla wniosku odnośnie do braku ich zasadności – że przepisy Działu IVa k.p.a. "[...] powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.d.p., a zostały przez organ pominięte, pomimo, że kary [...] w ustawie u.d.p. zostały uregulowane w sposób częściowy nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.d.p. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a.".

Abstrahując już nawet od tego, że z wymienionych zarzutów oraz ich uzasadnienia nie wynika – o czym mowa jeszcze dalej – w jakim zakresie miałyby mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisy Działu IVa k.p.a., wymaga ponownie podkreślenia, że jakkolwiek art. 189a § 1 k.p.a. stanowi, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy wymienionego działu, to jednak wobec rodzaju i charakteru stwierdzonego i następnie przypisanego stronie naruszenia – a mianowicie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej – w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (w związku z art. 189a § 1 k.p.a.). Ma on bowiem zastosowanie wyłącznie do deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych, a więc do zachowania polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu, co wprost wynika z przesłanek jego stosowania.

Nie uzasadnia to jednak twierdzenia, że rezultat procesu subsumpcji – a więc innymi słowy, ocena odnośnie do braku zaktualizowania się przesłanek stosowania wymienionego przepisu prawa w stanie faktycznym sprawy – jest równoznaczny z odmową stosowania en bloc przepisów Działu IVa k.p.a. w sprawach podlegających ustawie o drogach publicznych.

Zwłaszcza, że tego rodzaju wniosku – co trzeba podkreślić w opozycji do stanowiska strony skarżącej – nie uzasadnia argument ze znaczenia konsekwencji mających – jej zdaniem – wynikać z orzeczenia w sprawie II GSK 133/20, które strona przeciwstawia ocenie odnośnie do braku zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (w związku z art. 189a § 1 k.p.a.).

Strona skarżąca pomija bowiem, że jakkolwiek wymienione orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadło w sprawie podlegającej ustawie o drogach publicznych, to jednak sprawa ta dotyczyła deliktu polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i stąd też właśnie wniosek, że "fakt, że decyzje o nałożeniu kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych nie przemawia przeciwko poglądowi o możliwości stosowania art. 189f k.p.a. do kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia", który koresponduje – co trzeba podkreślić – ze stanowiskiem, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – wobec charakteru tego deliktu administracyjnego, który ma charakter zachowania ciągłego i trwałego – mogą zaktualizować się przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 2886/25; 16 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 274/20; 23 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 133/20; 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 703/20; 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2461/21; 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 587/21; 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 24/20).

Co więcej, w opozycji do przywołanego stanowiska strony trzeba podkreślić, że to okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy podlegającej ustawie o drogach publicznych będą – w tym przy uwzględnieniu znaczenia konsekwencji wynikających z § 2 art. 189f k.p.a. – miarodajne dla oceny zastosowania – na podstawie § 1 art. 189f k.p.a. – przepisów Działu IVa k.p.a., w tym chociażby – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – na przykład przepisów art. 189c, art. 189e, art. 189f § 1 pkt 2 – który odnosi się do tego samego zachowania, a nie takiego samego zachowania – art. 189g, art. 189h k.p.a.

Jeżeli z konstrukcji omawianych zarzutów kasacyjnych nie wynika – co trzeba podkreślić w rekapitulacji przedstawionych argumentów – aby strona podważała prawidłowość oceny Sądu I instancji – a co za tym idzie organu administracji publicznej – odnośnie do braku zaktualizowania się przesłanek zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (w związku z art. 189a § 1 k.p.a.), czy też, aby na gruncie tych zarzutów podnosiła kwestie innego jeszcze rodzaju, to tak postawione zarzuty należało tym bardziej uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Nie mniej jednak trzeba stwierdzić, że zarówno strona skarżąca, jak i Rzecznik nie bez uzasadnionych podstaw podważają zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji naruszenia art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, co stanowiąc wspólny mianownik zarzutów z pkt 1 ppkt 1.1 pppkt 1.1.3, pkt 2 ppkt 2.1 – pkt 2.2 oraz ppkt 2.6 petitum skargi kasacyjnej oraz zarzutu z pkt II tiret pierwsze stanowiska Rzecznika – na gruncie których stawiana jest kwestia proporcjonalności kary pieniężnej nałożonej na stronę w wysokości 1 500 zł za przypisane stronie naruszenie polegające na braku uiszczenia opłaty elektronicznej (zarejestrowane w dniu 10 maja 2022 r. o godz. 6:53:28 naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej na odcinku Węzeł Gliwice Sośnica – Węzeł Gliwice Bojków, będącego częścią płatnego odcinka drogi krajowej nr A4 Zgorzelec (granica państwowa) – Węzeł Murckowska) – uzasadnia, aby zarzuty te rozpoznać łącznie.

Ocena zagadnienia podnoszonego na gruncie tych zarzutów nie wymaga – co trzeba podkreślić w punkcie wyjścia i zarazem w odpowiedzi na wnioski strony skarżącej zawarte w skardze kasacyjnej oraz w piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2026 r. – inicjowania postępowania w trybie prejudycjalnym przed Trybunałem Sprawiedliwości, którego przedmiotem miałaby być kwestia odnosząca się do rozumienia art. 9a dyrektywy 1999/62/WE w relacji do krajowej ustawy o drogach publicznych w zakresie odnoszącym się do kary pieniężnej nakładanej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej oraz proporcjonalności tej kary.

Zwłaszcza, gdy w tej mierze – oraz w korespondencji do znaczenia konsekwencji wynikających z doktryny aktów wyjaśnionych (acte eclaire) – odwołać się do aktualnego stanowiska Trybunału Sprawiedliwości wyrażonego w wyroku z dnia 22 marca 2017 r. w sprawach połączonych C-497/15 i C-498/15 oraz w wyroku z dnia 21 listopada 2024 r. w sprawie C-61/23, który jako sąd unijny dysponujący wyłączną kompetencją dokonywania powszechnie obowiązującej i ostatecznej interpretacji prawa unijnego oraz oceny jego ważności (tj. oceny jego zgodności z traktatem) – a więc, innymi słowy, kompetencją do rozstrzygania "sporów o prawo" odnośnie do treści (interpretacji) prawa unijnego oraz jego ważności – aż nadto jednoznacznie wypowiedział się w kwestii, która miałaby stanowić przedmiot pytania prejudycjalnego w rozpatrywanej sprawie, a mianowicie odnośnie do rozumienia art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, który stanowi, że "Państwa członkowskie ustalają odpowiednie kontrole i określają system sankcji stosowanych za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy. Przyjmują one wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia wprowadzenia ich w życie. Ustanowione sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające".

Wyjaśniając w wyroku w sprawach połączonych C-497/15 i C-498/15, że przyjęcie systemu odpowiedzialności obiektywnej (takiego jak system rozpatrywany w postępowaniach głównych), który ustanawia sankcje za naruszenie obowiązku opłaty za korzystanie z infrastruktury drogowej, nie jest samo w sobie niezgodne z prawem Unii (zob. pkt 55 – 57 oraz pkt 66), Trybunał Sprawiedliwości stwierdził jednocześnie – odwołując się do orzeczeń w sprawach C-210/10 oraz C-501/14 – że jakkolwiek państwa członkowskie są uprawnione do dokonania wyboru sankcji, które uznają za odpowiednie, to jednak są one zobowiązane do wykonywania tych uprawnień z poszanowaniem prawa Unii i jego ogólnych zasad i w konsekwencji w poszanowaniu zasady proporcjonalności, a środki karne nie powinny w szczególności wykraczać poza to, co konieczne do realizacji uzasadnionych celów danego ustawodawstwa ani nie powinny być niewspółmierne w odniesieniu do tych celów (pkt 58), co zobowiązuje do przestrzegania zasady proporcjonalności nie tylko w zakresie dotyczącym określenia znamion naruszenia i zasad dotyczących wysokości grzywien, lecz również w zakresie dotyczącym oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu grzywny (pkt 59).

Z kolei, w wyroku w sprawie C-61/23, Trybunał autorytatywnie stwierdził, że "art. 9a dyrektywy 1999/62 w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą 2011/76, należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony przez ten przepis wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie reżimowi kar, który przewiduje nałożenie grzywny lub kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości za wszystkie naruszenia, bez względu na ich charakter lub wagę, przepisów dotyczących obowiązku uiszczenia z góry kwoty opłaty za przejazd z tytułu korzystania z infrastruktury drogowej, nawet jeżeli ten reżim przewiduje możliwość zwolnienia z odpowiedzialności karnoadministracyjnej poprzez uiszczenie »opłaty wyrównawczej« w zryczałtowanej wysokości". Co przy tym nie mniej istotne, w pkt 53 tego orzeczenia podkreślił – odwołując się do wyroku w sprawach połączonych C-497/15 oraz C-498/15 oraz przytoczonego tam orzecznictwa – że zastosowanie grzywny lub kary pieniężnej o zryczałtowanej wysokości za każde naruszenie pewnych obowiązków przewidzianych przez ustawę, bez dostosowania kwoty tej grzywny lub kary pieniężnej wedle wagi naruszenia, jawi się jako nieproporcjonalne względem celów określonych w przepisach Unii.

Zestawiając przywołane stanowisko sądu luksemburskiego odnośnie do rozumienia art. 9a dyrektywy 1999/62/WE z krajową ustawą o drogach publicznych oraz nakładaną na jej podstawie karą pieniężną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że regulacja ta nie czyni zadość unijnym wymogom proporcjonalności tej kary (zob. w tej mierze również wyroki NSA z dnia 10 czerwca 2025 r. w sprawach II GSK 52/22, II GSK 68/22, II GSK 184/22; zob. także wyrok NSA z dnia 23 października 2025 r., sygn. akt II GSK 630/22).

Brak korespondencji tej regulacji krajowej z regulacją unijną we wskazanym zakresie dostrzega nota bene sam ustawodawca krajowy, o czym z kolei trzeba wnioskować na podstawie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (numer z wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów: UC74), którego przedmiotem, niezależnie od wdrażania do polskiego porządku prawnego dyrektywy parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/362 z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie zmiany dyrektywy 1999/62/WE, 1999/37/WE i (UE) 2019/50 w odniesieniu do pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy, jest również weryfikacja i modyfikacja systemu karania naruszeń związanych z brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej w kierunku uwzględniającym orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, w tym zwłaszcza wyrok w sprawie C-61/23.

Z art. 13k ust. 1 pkt 2 tej ustawy krajowej wynika, że za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w bezwzględnie oznaczonej wysokości 1 500 zł, a więc bez uwzględnienia – jak wymaga tego prawo unijne w rozumieniu wynikającym z przywołanych wyroków Trybunału Sprawiedliwości – oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości nakładanej kary pieniężnej.

Brak zachowania koniecznego wymogu proporcjonalności kary pieniężnej nakładanej w wysokości 1 500 zł, jest aż nadto wyraźnie – wręcz jaskrawo – widoczny w zestawieniu z okolicznościami stanu faktycznego rozpatrywanej sporawy, z których wynika, że przypisane stronie naruszenie polegające na braku uiszczenia opłaty elektronicznej (zarejestrowane w dniu 10 maja 2022 r. o godz. 6:53:28 naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej na odcinku Węzeł Gliwice Sośnica – Węzeł Gliwice Bojków, będącego częścią płatnego odcinka drogi krajowej nr A4 Zgorzelec (granica państwowa) – Węzeł Murckowska) dotyczyło przejazdu na dystansie 5,190 km, a kwota należnej opłaty za ten przejazd wynosiła 1,51 zł. Jakkolwiek przy tym faktem jest, że nieuiszczenie należnej opłaty za wymieniony przejazd stanowiło konsekwencję braku zachowania należytej staranności przez stronę skarżącą – co z akt sprawy, a zwłaszcza z pisma strony skarżącej z dnia 23 lutego 2023 r., w którym wyjaśniła, że nagłe i nieprzewidziane zdarzenia spowodowały, że jej syn "[...] odpowiedzialny za dopilnowanie konta przedpłaconego Etoll [...] mógł zapomnieć zasilić konto [...]" – to jednak – co ponownie trzeba podkreślić – kara nałożona w wysokości 1 500 zł wciąż jawi się, jako nieproporcjonalna w relacji przejechanego dystansu (5,190 km) oraz opłaty należnej za ten przejazd (1,51 zł).

Jakkolwiek z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika również, że strona zasiliła konto w dniu 8 czerwca 2022 r. o godzinie 15:54 kwotą 1 000 zł – co w tym też zakresie odbiega od okoliczności stanów faktycznych, na gruncie których Naczelny Sąd Administracyjny operował w sprawach II GSK 52/22, II GSK 68/22, II GSK 184/22 – to jednak – jak pełni zasadnie należałoby przyjąć – w żadnym stopniu nie podważa to zasadności wniosku, że – co ponownie wymaga podkreślenia – nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1 500 zł nie jest proporcjonalne w relacji do przejechanego dystansu (5,190 km) oraz opłaty należnej za ten przejazd (1,51 zł).

Brak treściowej oraz aksjologicznej zgodności art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE w rozumieniu wynikających z przywołanych powyżej judykatów Trybunału Sprawiedliwości – wręcz jaskrawej na tle przywołanych okoliczności stanu faktycznego sprawy – nie musi jednak prowadzić do wniosku o odmowie (pominięciu) stosowania wymienionego przepisu prawa krajowego, a więc innymi słowy, do podważenia jego skuteczności prawnej w rozpatrywanej sprawie.

Zwłaszcza, że system odpowiedzialności obiektywnej, który ustanawia sankcje za naruszenie obowiązku opłaty za korzystanie z infrastruktury drogowej, nie jest sam w sobie niezgodny z prawem unijnym (zob. pkt 55 – 57 oraz pkt 66 wyroku w sprawach połączonych C-497/15 i C-498/15), a ponadto dlatego, że istnieje możliwość, aby dokonując prounijnej wykładni prawa krajowego tak dalece jak jest to możliwe (zob. np. wyroki w sprawach C-14/84, C-106/89) – co realizuje efekt uzupełniający w stosunku do bezpośredniej skuteczności norm prawa unijnego – zapewnić korespondencję przywołanego przepisu prawa krajowego z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, a to poprzez jego funkcjonalnego powiązanie z treścią art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Po pierwsze, poprzez przyjęcie zaktualizowania się pierwszej z przesłanek jego stosowania, albowiem wobec przejechanego dystansu (5,190 km) oraz opłaty należnej za ten przejazd (1,51 zł) nie powinno budzić wątpliwości, że w jego rozumieniu waga naruszenia prawa jest znikoma.

W odniesieniu do kolejnej przesłanki, o której jest w nim mowa – a mianowicie, zaprzestania naruszania prawa – i zarazem po drugie, należałoby przyjąć, że ustanowiony w art. 13k ust. 8a ustawy o drogach publicznych termin 3 dni na uiszczenie niewniesionej opłaty za przejazd, liczony od dnia zakończenia tego przejazdu (którego zachowanie powoduje, że kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w trybie przedpłaty, nie wymierza się), nie jest odpowiedni, a co za tym idzie, że nie odpowiada koniecznym wymogom prawa unijnego w zakresie odnoszącym się do proporcjonalnej reakcji na stwierdzone naruszenie prawa, w tym zwłaszcza o "skali" takiej, jak w rozpatrywanej sprawie, o czym – i niezależnie już nawet od tego, wybór trybu przedpłaty w relacji do wyboru trybu płatności okresowej z zabezpieczeniem w niezrozumiały sposób różnicuje sytuację podmiotów korzystających z dróg publicznych decydujących się na pierwszy z tych trybów wnoszenia opłaty elektronicznej (co nie bez podstaw podnosi Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców w pkt II tiret drugie swojego stanowiska) – trzeba wnioskować i na tej podstawie, że z załączonego do pisma procesowego strony z dnia 17 sierpnia 2026 r. pisma Dyrektora Departamentu Dróg Ministerstwa Infrastruktury z dnia 15 lipca 2026 r. – stanowiącego odpowiedź na pismo Dyrektora Zespołu Prawa Administracyjnego i Gospodarczego Biura Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego sugestii zmian legislacyjnych w zakresie nakładania kar pieniężnych za naruszenie obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej – wynika, że propozycja zmiany art. 13k ustawy o drogach publicznych zawarta w przywołanym powyżej rządowym projekcie ustawy nowelizującej (nr wykazu: UC74) zmierza do ustanowienia 30 dniowego terminu, liczonego od dnia zakończenia przejazdu umożliwiającego, na uiszczenie niewniesionej za ten przejazd opłaty w dwukrotnej wysokości.

W tym też kontekście – w tym wobec daty ujawnienia przypisanego stronie naruszenia (10 maja 2022 r.) – nie można tracić z pola widzenia, że w dniu 8 czerwca 2022 r. strona zasiliła konto wpłatą w wysokości 1 000 zł, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia treści przepisów § 4, § 5 oraz § 10 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 8 czerwca 2021 r. w sprawie opłat elektronicznych pobieranych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS oraz przekazywania kar pieniężnych.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów determinowanych treścią art. 9a dyrektywy 1999/62/WE w rozumieniu wynikających z wyroków Trybunału Sprawiedliwości w sprawach połączonych C-497/15 i C-498/15 oraz w sprawie C-61/23 należało stwierdzić, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zaktualizowały się przesłanki odstąpienia – na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu – co powoduje, że zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej oraz zarzutów zawartych w stanowisku Rzecznika, które są adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co siłą rzeczy nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu.

Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a tym samym, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 grudnia 2024 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej stwierdzając, że jest ona usprawiedliwiona, co uzasadniało uchylenie tej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie zobowiązywało organ administracji publicznej do uwzględnienia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w relacji do art. 9a dyrektywy 1999/62/WE w rozumieniu wynikających z przywołanych powyżej judykatów Trybunału Sprawiedliwości, co zapewniając skuteczność wymienionej regulacji unijnej uczyni zadość wymogowi proporcjonalności sankcji administracyjnej nakładanej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.