Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 105/15 oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w Z. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z [...] listopada 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Przedstawiając stan sprawy, Sąd I instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm., powoływanej dalej, jako: u.t.k.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez B. przepisów z zakresu kolejnictwa z uwagi na nieposiadanie przez A. S.A. przymiotu strony w tym postępowaniu. Organ wskazał, że skarga A. S.A. z uwagi na poruszane w niej kwestie i zgłoszone zarzuty oraz powołane przepisy, dotyczy w istocie sposobu kalkulacji przez B. Sp. z o.o. stawek jednostkowych opłat podstawowych za dostęp do infrastruktury kolejowej, obowiązku przedstawienia Prezesowi UTK cennika do zatwierdzenia i obowiązku jego ogłaszania, niewłaściwego zastosowania przez B. Sp. z o.o. współczynników zwiększających stawki podstawowe, naliczania marży zysku i pobierania opłaty rezerwacyjnej, a także niezałączenia do cennika wykazu linii kolejowych z przyporządkowaniem im stawek. Organ wskazał, że w przedmiotowej skardze A. S.A. domagał się wydania decyzji w sprawie naruszeń opisanych w skardze i nakazanie ich usunięcia, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz nałożenie na B. Sp. z o.o. kary pieniężnej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Prezes UTK uznał, że powołane we wniosku spółki przepisy art. 33 ust. 2, ust. 3a, ust. 4, ust. 4c, ust. 5, ust. 6, ust. 7 w związku z ust. 8, ust. 9 oraz ust. 11 ustawy o transporcie kolejowym, a także § 11, § 12, § 13, § 16 ust. 2, § 18 ust. 1 i 2, § 16 ust. 1, 3 i 4 w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 35, poz. 274) nie stanowią podstawy do uznania spółki za stronę postępowania administracyjnego, bowiem nie zawierają one żadnych uprawnień lub obowiązków dla przewoźników kolejowych. Przepisy te dotyczą tylko i wyłącznie obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej, nie stanowią natomiast przepisu materialnoprawnego wskazującego na interes prawny A. S.A.
W ocenie organu A. S.A. dysponuje jedynie interesem faktycznym, przejawiającym się zainteresowaniem, co do innego sposobu kalkulacji przez B. Sp. z o.o. opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, obniżeniem tych opłat czy ich ogłoszenia.
Rozpoznając wniosek spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Transportu Kolejowego nie podzielił zarzutów w nim podniesionych i postanowieniem z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.
Zdaniem organu, spółka nie posiada realnego, indywidualnego i opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia spornego postępowania. Odnosząc się do zarzutów spółki, organ stwierdził, że art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. jest przepisem o charakterze ustrojowym, określającym zakres obowiązków organu administracji publicznej i jako taki nie przewiduje żadnych uprawnień o charakterze osobistym dla wnioskującej spółki.
Organ podkreślił, że art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) u.t.k. przyznaje przewoźnikowi kolejowemu prawo do złożenia skargi dotyczącej bądź regulaminu bądź korzystania z tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Jednak z uprawnieniem do złożenia skargi nie wiąże się automatycznie fakt, że postępowanie, które może być wszczęte na podstawie tej skargi, będzie postępowaniem prowadzonym na wniosek, a każdy przewoźnik, który składa skargę, jest stroną postępowania, którego wszczęcia się domaga. Organ uznał, że do rozpatrzenia skargi przewoźnika kolejowego z art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. zastosowanie będzie miał art. 240 k.p.a. Przy czym Prezes UTK wywiązał się z obowiązku rozpatrzenia skargi przewoźnika kolejowego, bowiem zawiadomił spółkę o odmownym załatwieniu skargi, informując ją, dlaczego w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie z urzędu.
A. S.A. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 września 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zgodził się z organem, że skarżąca nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym legitymacji czynnej do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez B. Sp. z o.o., jako zarządcę infrastruktury kolejowej, przepisów z zakresu kolejnictwa.
WSA wskazał, że z wniosku złożonego przez A. S.A. w dniu [...] czerwca 2014 r., wynikało, iż wnioskodawca kwestionuje cennik opłat podstawowych stosowany przez B. Sp. z o.o., jak też prawidłowości w sposobie naliczania przez B. Sp. z o.o. opłat. Jednak takie postępowania nie mogły być wszczęte na wniosek A. S.A., gdyż wniosek nie pochodził od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu, postępowanie prowadzone przez Prezesa UTK, które zakończyłoby się zatwierdzeniem lub odmową zatwierdzenia cennika wszczynane jest tylko na wniosek zarządcy, który takie stawki opracował, czyli potencjalnie B. Sp. z o.o.
Zdaniem Sądu, również w przypadku postępowania w sprawie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa dotyczących prawidłowego ustalania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, A. S.A., nie byłby stroną, gdyż nie posiada realnego, indywidualnego interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, który przyznaje uprawnienia lub nakłada na podmiot pewne obowiązki. To oczywiście nie oznacza, podkreślił Sąd, iż wystąpienie (skarga) przewoźnika kolejowego korzystającego z infrastruktury kolejowej, nie może zainicjować wszczęcia takiego postępowania z urzędu. W postępowaniach prowadzonych w oparciu o art. 13 ust. 4 i ust. 6 u.t.k. Prezes UTK jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów i realizacji decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa. W przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów, Prezes UTK ma obowiązek wydać decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości.
Natomiast postępowanie, którego wszczęcia żądała A. S.A., jako przewoźnik kolejowy, również dotyczyło naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa przez zarządcę infrastruktury kolejowej i mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym lub nałożeniem kary pieniężnej na zarządcę. Według WSA, przewoźnik nie ma interesu prawnego w postępowaniu toczącym się wobec zarządcy infrastruktury kolejowej, którego przedmiotem było zbadanie, czy nastąpiło naruszenie przepisów z zakresu kolejnictwa. Zdaniem Sądu I instancji, art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. jest adresowanym do Prezesa UTK przepisem zadaniowym (ogólnokompetencyjnym), nie sposób zatem zasadnie upatrywać w nim, jak czyni to skarżąca, podstawy istnienia interesu prawnego przewoźnika do udziału w postępowaniu (nadzorczym) prowadzonym w sprawie naruszenia przez zarządcę infrastruktury przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa, w rezultacie którego, w razie stwierdzenia tych naruszeń, dochodzi do wydania decyzji określającej zakres naruszenia i zobowiązującej podmiot nadzorowany do usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym przez organ terminie. Żaden przepis ustawy o transporcie kolejowym nie stanowi, aby wraz ze złożeniem przez przewoźnika kolejowego skargi, nie dość, że dochodziło do obligatoryjnego wszczynania postępowania w sprawie inicjowanej w tego rodzaju sposób, to również, aby dochodziło do aktualizowania się jego uprawnień, jako strony postępowania, które w związku z tą skargą może być wszczęte przez organ. Z uprawnieniem do złożenia skargi nie wiąże się automatycznie fakt, że postępowanie, które może być wszczęte na podstawie tej skargi, będzie postępowaniem prowadzonym na wniosek, a każdy przewoźnik, który składa skargę, jest stroną postępowania, którego wszczęcia się domaga.
Zdaniem Sądu, organ przekonująco wyjaśnił, że wszczęcie wobec B. Sp. z o.o. postępowania z urzędu, nie jest obecnie możliwe (jak wskazano w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi, wystosowanym przez Prezesa UTK do przewoźnika w dniu [...] lipca 2014 r.), gdyż B. Sp. z o.o. nie posiadał autoryzacji bezpieczeństwa, a tylko zarządca, który posiada taki dokument z zakresu bezpieczeństwa, jest zobowiązany przedłożyć Prezesowi UTK do zatwierdzenia cennik stawek jednostkowych opłat. Poza tym organ prowadził kontrolę w B. Sp. z o.o., która skutkowała wszczęciem postępowania z urzędu w sprawie zarządzania infrastrukturą kolejową bez wymaganego dokumentu z zakresu bezpieczeństwa. Według WSA, nie może mógł być podstawą wszczęcia postępowania sam fakt, że Prezes UTK jest organem nadzorującym rynek transportu kolejowego oraz że powinien czuwać nad zapewnieniem uczciwej konkurencji i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej.
Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 10 w zw. z art. 28 i art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. oraz pkt 5.2. lit. c) oraz pkt 5.6. wewnętrznej procedury Urzędu Transportu Kolejowego Sąd I instancji stwierdził, że organ słusznie wskazywał, że poprawność wydanego postanowienia oceniać można wyłącznie na podstawie aktów prawa powszechnie obowiązującego, powoływana procedura została wprowadzona zarządzeniem Prezesa UTK, który nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Reguluje ona jedynie wewnętrzne tryby postępowania obowiązujące w UTK i nie może odnosić skutku wobec podmiotów zewnętrznych. Poza tym jak wskazał organ procedura ta, została uchylona i nie jest już aktem wewnętrznie obowiązującym w UTK.
A. S.A. złożyła od powyższego wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. polegającą na przyjęciu, że formą przewidzianą dla rozpatrzenia skarg przewoźników kolejowych, o których mowa w tym przepisie jest zawiadomienie o (odmownym) sposobie załatwienia skargi, a nadto, że złożenie przez przewoźnika kolejowego skargi na działalność zarządcy infrastruktury nie oznacza obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez niego przepisów z zakresu kolejnictwa, podczas gdy przepis art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. nie pozostawia Prezesowi UTK dowolności w zakresie wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w wyniku wniesionej na tej podstawie skargi, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej skargę, co do jej istoty, w sytuacji gdy skarga została złożona przez przewoźnika kolejowego i dotyczy zagadnień wskazanych w tym przepisie; naruszenie przez Sąd tego przepisu prawa materialnego przejawia się również w uznaniu, że nie stanowi on podstawy interesu prawnego skarżącej w zainicjowaniu postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej w wyniku wniesienia skargi, o której mowa w tym przepisie, podczas gdy posiadanie interesu prawnego uwarunkowane jest wskazaniem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie domagać się czynności organu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. wprowadzony został do porządku prawnego w zgodzie z postanowieniami dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 30 ust. 2 lit. d) dyrektywy, wnioskodawca będzie miał prawo do odwołania się do organu kontrolnego, jeżeli uważa, że został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, a w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury, albo - jeśli to stosowne - przedsiębiorstwo kolejowe w zakresie dotyczącym systemu pobierania opłat.
Zdaniem skarżącej, interpretacja art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. powinna uwzględniać, że w treści dyrektywy założono, iż wnioskodawca ma prawo do odwołania się do organu regulacyjnego. Odwołanie jest natomiast środkiem, który powinien uruchamiać zwykły tryb postępowania administracyjnego, a nie tryb przewidziany dla rozpatrywania skarg i wniosków. Wykładnia art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. kwestionująca posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania administracyjnego i odmawiająca przyznania skarżącej legitymacji czynnej do wszczęcia z jej wniosku spornego postępowania administracyjnego narusza zasadę pełnej efektywności prawa unijnego, uniemożliwiając jego stosowanie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna została oddalona.
Spór w rozpatrywanej sprawie wiąże się z kwestią, czy przewidziana w art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym skarga dotycząca opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, przysługująca przewoźnikowi kolejowemu, wszczyna postępowanie administracyjne przed Prezesem UTK, kończące się, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego, decyzją tego organu nakazującą usunięcie nieprawidłowości w określonym terminie (art. 14 ust. 1 tej ustawy). Inaczej mówiąc, chodzi o to, czy postępowanie, określone w art. 14 ust. 1 ustawy jest postępowaniem nadzorczym wszczynanym, stosownie do charakteru takiego postępowania, wyłącznie z urzędu, czy też ma cechy zwykłego postępowania administracyjnego, które może być inicjowane również przez stronę legitymującą się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w takich sprawach, wyrażając pogląd, że skarga przewoźnika kolejowego przewidziana w art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym nie wszczyna postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przez Prezesa UTK naruszeń, uregulowanego w art. 14 ust. 1 – 7 tej ustawy. Przewoźnik kolejowy nie jest też stroną takiego postępowania (np. wyroki z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1720/14 i II GSK 1721/14).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie to stanowisko podziela. Zdaniem Sądu, rozpatrywanie przez Prezesa UTK skargi przewoźnika kolejowego (art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy) nie mieści się w postępowaniu administracyjnym, kończącym się decyzją tego organu przewidzianą w art. 14 ust. 1 u.t.k. Są to dwa różne postępowania: skargowe i nadzorcze i tylko tego drugiego postępowania dotyczy odesłanie do przepisów k.p.a. zawarte w art. 14 ust. 4 tej ustawy. Może oczywiście zachodzić związek przedmiotowy pomiędzy tymi postępowaniami w tym znaczeniu, że skarga przewoźnika może zainspirować Prezesa UTK do wszczęcia z urzędu administracyjnego postępowania nadzorczego. Nie oznacza to jednak, że Prezes UTK jest taką skargą związany, tak jak wnioskiem strony o wszczęcie postępowania administracyjnego.
Tymczasem art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k., z którego skarżąca wywodzi swój interes prawny, jest przepisem kompetencyjnym adresowanym do Prezesa UTK. Nie da się z niego natomiast wywieść interesu prawnego skarżącej do żądania wszczęcia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru, którego istotą jest egzekwowanie od zarządcy infrastruktury ciążących na nim obowiązków, a postępowanie takie jest wszczynane wyłącznie z urzędu.
Zarówno art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k., jak i żaden inny przepis tej ustawy nie reguluje postępowania w sprawie rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych. W ustawie nie zostało więc określone jak należy taką skargę traktować, jakie czynności powinien podjąć Prezes UTK wobec tej skargi, a tym bardziej wbrew twierdzeniu skarżącej, z przepisu tego nie wynika, że skarga inicjować będzie postępowanie administracyjne, co w istocie oznacza, że skarga taka jest tożsama z wnioskiem o wszczęcie postępowania, którego stroną będzie skarżący przewoźnik kolejowy. A zatem nie można przyjąć, że konsekwencją złożenia przez przewoźnika kolejowego skargi jest obowiązek wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej w taki sposób oraz że w tak wszczętym postępowaniu składająca skargę występować będzie, jako strona.
Nie można również zgodzić się ze skarżącą, że jej prawo do występowania w sprawie prowadzonej przez Prezesa UTK w ramach nadzoru nad zarządcą infrastruktury kolejowej wynika z treści art. 30 ust. 2 dyrektywy nr 2001/14. Zgodnie z tym przepisem, wnioskodawca będzie miał prawo do odwołania się do organu kontrolnego, jeżeli uważa, że został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, a w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury albo, jeśli to stosowne, przedsiębiorstwo kolejowe. Prawo do złożenia odwołania, o którym mowa w tym przepisie, jest realizowane w polskim systemie prawnym przez art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k., który przyznaje przewoźnikowi kolejowemu prawo wniesienia skargi. Jak już jednak wspomniano, prawa do wniesienia skargi nie można utożsamiać z prawem do występowania w charakterze strony w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez organ, a co za tym idzie również z prawem do żądania wszczęcia takiego postępowania.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).