Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2016 r. oddalił skargę A sp. j. z siedzibą w Ż. (skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie zaopiniowania wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach pismem z dnia 22 maja 2015 r. zwrócił się do Śląskiej Izby Aptekarskiej o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] października 2013 r., wydanego skarżącej na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]", zlokalizowanej w Ż. przy ul. C. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w związku z wynikami kontroli ww. apteki w trakcie, której ustalono, że w aptece wydaje się na podstawie zapotrzebowań znaczne ilości produktów leczniczych i innego asortymentu do podmiotów wykonujących działalność leczniczą – ambulatoryjne świadczenia zdrowotne. Podniesiono, że w aptece przyjmowano zapotrzebowania nieprawidłowo wystawione oraz realizowano je niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia przyjęcie, że skarżąca przestał dawać rękojmię należytego prowadzenia apteki, co winno skutkować cofnięciem zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne (tekst. jedn.: Dz. U. z 2008 r. z 2008 r., poz. 271 ze zm., dalej "p.f.").
Rada Śląskiej Izby Aptekarskiej uchwałą z dnia [...] czerwca 2015 r. pozytywnie zaopiniowała powyższy wniosek, wskazując w uzasadnieniu, że po analizie przedstawionych w piśmie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora w Katowicach okoliczności, w szczególności analizując zarzuty zawarte w ww. piśmie oraz argumenty zawarte w piśmie skarżącej z dnia 8 czerwca 2015 r., uznano za wiarygodne okoliczności przedstawione przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, w szczególności ustalenia przeprowadzonej kontroli. Tym samym zostały naruszone warunki zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki, a podmiot prowadzący tę aptekę nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, o której mowa w art. 101 pkt 4 p.f. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, organ I instancji wskazał, że nie jest upoważniony do badania tych zarzutów, albowiem dotyczą one przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne. Ponadto organ podniósł, że obowiązki kierownika apteki zawarte przykładowo w art. 88 ust. 5 p.f. w żaden sposób nie ekspulsują przedsiębiorcy od odpowiedzialności za prowadzenie apteki.
Naczelna Rada Aptekarska utrzymując w mocy zaskarżoną uchwałę wskazała, że postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Takie postępowanie zostało wszczęte przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, który wystosował do Śląskiej Izby Aptekarskiej wniosek o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia skarżącej, zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", zlokalizowanej w Ż. przy ul. C. [...], a powodem cofnięcia zezwolenia jest prowadzenie niedozwolonego obrotu produktami leczniczymi w aptece, tj. prowadzenia obrotu hurtowego produktami leczniczymi w aptece, niezaspokajaniu zaopatrywania ludności w produkty lecznicze oraz ich wydawania niezgodnie z art. 96 p.f.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego sprzeczności uzasadnienia uchwały organu I instancji ze stanem faktycznym, w kontekście naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżąca miała zagwarantowany udział w postępowaniu przed organem współdziałającym, co też sama podkreśliła w zażaleniu twierdząc, iż osobiście przeglądała akta w siedzibie Śląskiej Izby Aptekarskiej.
W ocenie organu odwoławczego organ zajmujący stanowisko w sprawie (udzielający opinii) może wypowiadać się jedynie, co do tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. W przedmiotowej sprawie, zatem nie jest rzeczą organu samorządu aptekarskiego weryfikowanie ustaleń inspekcji farmaceutycznej, co do prowadzenia przez skarżącą obrotu z nieuprawnionym podmiotem, a wyrażenie opinii, czy stwierdzone naruszenia stanowią podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki z uwagi na utratę przez przedsiębiorcę rękojmi.
Organ wskazał, że z uregulowań zawartych w ustawie Prawo farmaceutyczne wynika, że rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać zarówno podmiot ubiegający się lub posiadający zezwolenie, bo to on jest odpowiedzialny za prowadzoną działalność — prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jak i zatrudniona przez ten podmiot osoba odpowiedzialna za powadzenie apteki (kierownik).
Ustalenia dokonane przez inspekcję prowadzą, zatem do wniosku, że albo kierownik apteki nie wypełnia prawidłowo swoich obowiązków dopuszczając do prowadzenia obrotu wbrew przepisom ustawy Prawo farmaceutyczne, ewentualnie działalność ta prowadzona jest poza jego wiedzą, niemniej każda z tych sytuacji obciąża podmiot, na rzecz, którego wydano zezwolenie i pozwala wątpić w to, czy posiada on nadal rękojmię należytego jej prowadzenia.
Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Z zaskarżonej uchwały wynika, że organ I instancji uznał ustalenia faktyczne dokonane przez organ inspekcji za wystarczające dla wykazania, że przedsiębiorca naruszył wymienione w uchwale przepisy Prawa farmaceutycznego. Prezydium NRA również nie widzi powodów pozwalających na kwestionowanie wiarygodności przedstawionych w niniejszej sprawie ustaleń WIF, gdyż przedstawione przez inspekcję informacje uzasadniają podjęcie przez Prezydium Rady Śląskiej Izby Aptekarskiej zaskarżonej uchwały.
Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Naczelnej Rady Aptekarskiej skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") skargę oddalił.
WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ opiniujący, po analizie przedstawionych w piśmie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach okoliczności, w szczególności analizując zarzuty zawarte w ww. piśmie oraz argumenty zawarte w piśmie strony skarżącej z dnia 8 czerwca 2015 r., uznał za wiarygodne okoliczności przedstawione przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, w szczególności ustalenia przeprowadzonej kontroli. Tym samym w ocenie organu opiniującego zostały naruszone warunki zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki, a podmiot prowadzący tę aptekę nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, o której mowa w art. 101 pkt 4 p.f. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich.
Sąd I instancji uznał, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie można odmówić Naczelnej Radzie Aptekarskiej, że wnikliwie rozważyła omawianą kwestię rękojmi. Dała temu wyraz w uzasadnieniu uchwały wskazując, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć (opinia pozytywna lub negatywna) jest w danym przypadku celowe - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocenie tej nie można zarzucić dowolności, a została oparta o zasady logicznego rozumowania. Rękojmię należy oceniać mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy. Okoliczności te podlegały swobodnej ocenie organu opiniującego, opartej o zasady logicznego rozumowania.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, iż z treści ww. pisma Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach nie wynika, że w aptece brakowało leków, WSA podkreślił, że w treści ww. pisma szczegółowo przytoczono szereg nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli przedłożonych do wglądu faktur sprzedaży za okres [...], mianowicie:
- - z apteki wydawano na podstawie zapotrzebowań znaczne ilości produktów leczniczych i innego asortymentu do podmiotów wykonujących działalność leczniczą - ambulatoryjne świadczenia zdrowotne, wiele zapotrzebowań zawierało istotne braki polegające na braku przewidzianego terminu realizacji, podpisu kierownika uprawnionej jednostki, wystawienie na nieprawidłowym wzorze,
- - analiza ustaleń z kontroli, w szczególności analiza asortymentu, rodzaju i ilości produktów leczniczych wydanych w aptece na podstawie zapotrzebowań do podmiotów wykonujących działalność leczniczą może wskazywać, że wymienione na zapotrzebowaniach produkty nie zostaną przeznaczone do doraźnego stosowania w związku z rodzajem udzielanego świadczenia zdrowotnego, ponadto wskazano szereg innych nieprawidłowości dotyczących recept, nieprawidłowości w ich realizowaniu oraz braku cen na opakowaniach produktów leczniczych.
Ponadto, zgodnie z informacjami zawartymi w piśmie, w ww. okresie apteka wystawiła dla analizowanych podmiotów leczniczych faktury na łączną kwotę 702.545,79 zł.
W ocenie Sąd I instancji wskazany wyżej szereg nieprawidłowości uzasadnia wydanie pozytywnej opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia, nawet, jeśli apteka była zaopatrzona w leki.
WSA podniósł, że organ samorządu aptekarskiego zajmujący stanowisko w sprawie (udzielający opinii) może wypowiadać się jedynie, co do tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. Tymi zaś są kwestie związane z oceną czy podmiot prowadzący aptekę daje rękojmię prowadzenia przedmiotowej działalności. W niniejszej sprawie, zatem nie jest rzeczą organu samorządu aptekarskiego weryfikowanie ustaleń inspekcji farmaceutycznej, co do prowadzenia przez skarżącą obrotu z nieuprawnionym podmiotem, a wyrażenie opinii, czy stwierdzone naruszenia stanowią podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki z uwagi na utratę przez przedsiębiorcę rękojmi. Zarzuty dotyczące prawidłowości protokołu kontroli czy też naruszenia art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f., skarżąca może podnieść w postępowaniu administracyjnym przez właściwymi organami inspekcji farmaceutycznej.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 2 i 32 Konstytucji RP, WSA wskazał, iż są one bezzasadnego.
Skargę kasacyjną od wyżej wskazanego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:
- a) art. 87 p.f. poprzez dokonanie jego błędnej interpretacji (z pominięciem pozostałych uregulowań ustawy) i błędne uznanie, iż apteka ogólnodostępna nie może sprzedawać produktów farmaceutycznych innym podmiotom poza pacjentami, podczas gdy apteka może sprzedawać leki i to nawet w większych ilościach na zamówienie szpitala lub innych podmiotów leczniczych. Temu celowi służą zapotrzebowania, określone w art. 96 ust. 1 pkt 3 p.f.
- b) art. 96 ust. 1 pkt 3 p.f. poprzez jego niezastosowanie. Wbrew temu, co uznał Sąd I instancji, produkty lecznicze mogą być wydawane z apteki ogólnodostępnej przez farmaceutę lub technika farmaceutycznego na podstawie zapotrzebowania podmiotu wykonującego działalność leczniczą. Dalszy los leku - w szczególności czy lekarz poda lek pacjentowi w szpitalu czy też lekarz zachowa lek dla siebie i będzie chciał go ponownie wprowadzić do obrotu - odbywa się poza wiedzą i odpowiedzialnością farmaceuty. Farmaceuta jednocześnie nie ma prawa odmówić sprzedania leku lekarzowi, albowiem zgodnie z art. 87 ust. 2 p.f. apteka ma zaopatrywać ludność w leki.
- c) art. 87 ust. 2 p.f. poprzez jego niezastosowanie. Podmiot prowadzący aptekę oraz farmaceuta realizujący zapotrzebowania złamałby prawo, gdyby odmówił wydania leku szpitalowi lub innemu podmiotowi leczniczemu na podstawie zapotrzebowania. W konsekwencji niewydania leku pacjent mógłby umrzeć.
- d) art. 72 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 3 p.f. poprzez uznanie, iż sprzedaż większej ilości produktów leczniczych szpitalowi lub innemu podmiotowi leczniczemu, stanowi obrót hurtowy. Tymczasem pojęcie obrotu hurtowego posiada definicję legalną zawartą w art. 72 ust. 3, która to definicja nie określa jakoby ilość sprzedanych leków decydowała o zaliczeniu - bądź nie - danej sprzedaży, jako sprzedaży hurtowej, którą mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne. Sam fakt sprzedaży większej ilości leków z apteki do szpitala nie oznacza, iż szpital lub inny podmiot leczniczy uczestniczy w obrocie hurtowym.
- e) art. 101 pkt 4 w zw. z art. 37ap ust 1 pkt 2 p.f. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powielając błędy Naczelnej Rady Aptekarskiej oraz Śląskiej Izby Aptekarskiej uznał, że przepis ten znajdzie zastosowanie stanie faktycznym niniejszej sprawy, podczas gdy nie istnieje żaden dowód, który dowodziłby, iż skarżąca miała rzekomo prowadzić obrót hurtowy. Realizacja zapotrzebowania nie może stanowić podstawy do cofania zezwolenia, albowiem wszystkie apteki w Polsce realizują zapotrzebowania. Dopóki realizacja zapotrzebowań w aptece jest jednym ze sposobów zaopatrywania się przez szpital w leki, a który wynika wprost z ustawy, obowiązkiem apteki jest ich realizacja. Zaś realizacja obowiązku nie może powodować negatywnych skutków dla apteki.
- f) art. 135 p.p.s.a. poprzez nieusunięcie naruszenia prawa w stosunku do orzeczenia organów w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i nieusunięcie stanu niezgodnego z poniższymi przepisami:
- 1. art. 106 § 4 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na jego niezastosowaniu i nieskorzystaniu z instytucji postępowania wyjaśniającego (nawet wobec jego fakultatywności), w sytuacji, gdy wiele okoliczności sprawy budziło uzasadnione wątpliwości.
- 2. art. 7 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 1 i 2, w szczególności ust. 1 pkt 1 ustawy prawo o izbach aptekarskich wynikającego z naruszenia przepisu określającego zadania samorządu aptekarskiego, którym to zadaniem jest reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, które polegało na wydaniu pozytywnej opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, podczas gdy brak było przesłanek do uznania, iż skarżący utracił rękojmię należytego wykonywania zawodu.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydziału VI z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 77/16 i uchylenie uchwały Prezydium Rady Śląskiej Izby Aptekarskiej z dn. [...] czerwca 2015 r. nr [...].
ewentualnie
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi
Administracyjnemu do ponownego rozpoznania;
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o to, aby Sąd na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zagadnienie prawne, które wyłoniło się na grancie niniejszej skargi kasacyjnej, które budzi poważne wątpliwości, a to: Czy sprzedaż leków szpitalowi lub innemu podmiotowi leczniczemu przez aptekę ogólnodostępną, na podstawie wystawionego zapotrzebowania, stanowi obrót hurtowy w rozumieniu art. 72 ust. 3 p.f.?
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
Naczelna Rada Aptekarska nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);
- 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać trzeba, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem zaskarżenia jest, bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest, zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest, bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).
W świetle powyższych uwag stwierdzić trzeba, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, które zarzuca się w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności koniecznym jest także odniesienie się do charakteru samego postępowania, w którym doszło do wydania zaskarżonej opinii. Skarżąca kasacyjnie, podobnie jak Okręgowa Rada Aptekarska, Naczelna Rada Aptekarska i Sąd I instancji przyjmuje za punkt wyjścia twierdzenie, że organy samorządu zawodowego wydały zaskarżoną opinię w trybie tzw. współdziałania uregulowanego w art. 106 § 1 - 6 k.p.a.
Stanowiska tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny.
Dostrzec przede wszystkim należy, że w obrocie prawnym funkcjonują zasadniczo dwa systemy uregulowań kwestii współdziałania przy załatwianiu spraw administracyjnych.
Pierwszy z nich charakteryzuje się tym, że prawodawca określając ustrojowe założenia określonego rodzaju postępowania przyjął, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania - ze względu na jej złożony charakter - wypowie się nie jeden, ale kilka organów administracji publicznej. W takim przypadku, przepis, który stanowi podstawę do załatwienia sprawy, zobowiązuje do uzyskania stanowiska innego organu, a zasady współdziałania organów reguluje art. 106 k.p.a.
Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Postanowienie wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. jest niezbędne do wydania kończącej sprawę decyzji, stanowi w istocie część składową tej decyzji, w pewnym stopniu kształtuje treść zawartego w niej rozstrzygnięcia.
W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania organów administracji, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (zob. m.in.: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 467A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2016).
W drugim z rodzajów unormowań, organ administracji publicznej jest gospodarzem sprawy, który prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące różnych sfer prawnych, uregulowanych odrębnymi przepisami, objętych również zakresem działania, czy też ochroną różnego rodzaju wyspecjalizowanych organizacji. Normy kompetencyjne wynikające z przypisania uprawnień określonym podmiotom, czy instytucjom obligują w takiej sytuacji, by organ prowadzący postępowanie zasięgnął ich opinii. Podmioty te nie muszą być przy tym organami administracji publicznej w ścisłym tego pojęcia znaczeniu.
Wystąpienie organu prowadzącego postępowanie administracyjne o opinię w omawianym przypadku nie ma osobnego umocowania w przepisach będących podstawą prawną działania tego organu w danej sprawie administracyjnej - jest elementem postępowania dowodowego i ma na celu przyczynienie się do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy będącej przedmiotem władczego rozstrzygnięcia. W tej grupie, związek funkcjonalny między rozstrzygnięciem sprawy a zasięgnięciem opinii nie pozwala na przyjęcie, że przepis prawa uzależnia wydanie stanowiska od zajęcia stanowiska przez inny organ. Mamy, więc do czynienia z rodzajem współdziałania innym od prowadzonego na zasadach określonych w art. 106 k.p.a.
W stanie prawnym rozpatrywanej sprawy brak jest podstaw by przyjąć, że wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki następuje w trybie współdziałania organów administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 k.p.a.
Zdaniem Naczelnej Rady Aptekarskiej, przepisami szczególnymi, które uzależniają wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki od zajęcia stanowiska przez organ samorządu aptekarskiego, a zatem prowadzą do zastosowania omawianego art. 106 k.p.a., są art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich.
Stanowisko to, zaakceptowane przez Sąd I instancji, jest nieprawidłowe.
Ukształtowana przez w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich norma kompetencyjna uprawniająca do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Nie usprawiedliwia takiego przyjęcia również treść art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, który daje okręgowej radzie aptekarskiej umocowanie do prowadzenia bieżących spraw izby aptekarskiej.
Jak wskazano, inaczej trzeba traktować ustrojowe umocowanie do wydania opinii przez organy samorządu zawodowego wynikające wyłącznie z norm kompetencyjnych - takie, jak w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, inaczej zaś procesowe upoważnienie do wydawania opinii ugruntowane w przepisach szczególnych nakładających na organ prowadzący określone postępowanie obowiązek zasięgnięcia opinii innego organu. Dopiero procesowe umocowanie działania organu opiniującego daje podstawę do zastosowania art. 106 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16 (dostępny w CBOSA), zgodnie, z którym przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może, zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki nie obligują jednak wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim, w tym znaczeniu, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich.
W treści art. 99 ust. 2 p.f. nie wynika także, by orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak, więc decyzje w ww. zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez takiego rodzaju współdziałania z organem samorządu aptekarskiego, które zostało uregulowane w art. 106 k.p.a.
W ustawie - Prawo farmaceutyczne nie ma też odpowiednika art. 33 ust. 5 ustawy z 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. Nr 105, poz. 452) uchylonej z dniem 1 października 2002 r., który wprost stanowił, że udzielenie lub cofnięcie koncesji na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej wymaga zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego.
Z omówionych względów, nie ma podstaw by przyjąć, że organy samorządu aptekarskiego występują w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, w charakterze organu administracji publicznej współdziałającego z organem orzekającym w sprawie głównej na zasadach określonych w art. 106 § 1 - 6 k.p.a.
Podkreślić, zatem trzeba, że opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wyrażeniem stanowiska tego organu, co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Sądowa kontrola zgodności działania organu Inspekcji Farmaceutycznej z tymi zasadami może nastąpić w wyniku skargi na decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.
Innymi słowy rzecz ujmując, stanowisko wyrażone w opinii, oceniane być powinno jako element stanu faktycznego w procedurze dotyczącej podejmowania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Ocena tego stanowiska nie powinna być dokonywana przez Sąd I instancji w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej wydanej w tej sprawie opinii. Uznanie, bowiem, że stanowisko to jest, bądź nie jest prawidłowe było zupełnie zbędne na etapie wyrokowania w przedmiocie opinii wydanej w ramach postępowania dotyczącego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zajęcie określonego stanowiska przez Sąd I instancji oznacza, że de facto na tym etapie postępowania byłaby już przesądzona kwestia cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Tymczasem kwestia ta jest jak najbardziej otwarta. Chociażby z tego powodu, że wydaną opinią w sprawie Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nie jest związany i ewentualne jego rozstrzygnięcie w żaden sposób nie jest uzależnione od tej opinii i zajętego w niej stanowiska. Jeśli w prowadzonym przez niego postępowaniu nie zostanie prawidłowo ustalone, że spełnione zostały przesłanki cofnięcia zezwolenia, cofnięcie nie będzie uzasadnione a fakt wydania pozytywnej opinii - kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie zmieni tego faktu. Opinia pozytywnie opiniująca cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - nie przesądza istnienia materialnoprawnych przesłanek cofnięcia tego zezwolenia.
Sąd I instancji orzekając w sprawie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, choć nie powinien odnosić się do tej kwestii. Jednakże wobec braku takiego zarzutu w skardze kasacyjnej oraz z uwagi na to, że nie stanowi ta okoliczność nieważności postępowania branej pod uwagę z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogło to stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku.
Stąd też nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące, że organy oraz Sąd I instancji dopuściły się w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, co w warunkach związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynikającego z art. 183 § 1 p.p.s.a., skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej, którą Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, skarżąca kasacyjnie kwestionowała stanowisko wyrażone w opinii, które nie podlegało kontroli sądowej, gdyż stanowiło jedynie element stanu faktycznego sprawy. Samego trybu wydawania opinii oraz jej charakteru skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała. Stąd też skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Z powyższych też przyczyn zbędne było wystąpienie z zagadnieniem prawnym do składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, o której skarżąca kasacyjnie wnioskowała w złożonej skardze kasacyjnej.
Mając na względzie powyższe uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.