Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 201/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił R. J. umorzenia należności z tytułu składek powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm., dalej u.s.u.s.). W uzasadnieniu decyzji, ZUS stwierdził, że trudna sytuacja finansowa oraz brak środków na pokrycie zadłużenia wobec ZUS nie przesądza o istnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności.
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2004 r.
Decyzję Prezesa ZUS R. J. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dalej p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Zakład aczkolwiek nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ na podstawie przepisów k.p.a.
Art. 68 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. określa zakres działania ZUS który obejmuje realizację przepisów o ubezpieczeniach społecznych, w szczególności wymierzanie i pobieranie składek, prowadzenie rozliczeń z płatnikami. Zakład również zgodnie z art. 28 u.s.u.s. posiada kompetencje do umarzania w całości lub części należności z tytułu składek.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do twierdzenia, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia jest Prezes ZUS, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ ten zdaniem Sądu nie posiada prawa do wydawania w swoim imieniu decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Prezes zgodnie z kompetencjami określonymi w art. 73 u.s.u.s. kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz. Ustawa przyznaje Prezesowi w ust. 3 art. 73 u.s.u.s. prawo przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych ubezpieczeń społecznych. (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).
Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. W ocenie Sądu przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do takich decyzji jedynie możliwość ich zaskarżania do sądu powszechnego, co jednak nie oznacza, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję.
Decyzja Zakładu wydana w I instancji zawierała błędne pouczenie. Zdaniem Sądu art. 127 § 3 k.p.a., który to przepis powołał Zakład w ogóle nie mógł mieć zastosowania w sprawie
Wyżej powołane przepisy wskazywałyby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakład, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy. W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby prawidłowy. Sąd powołał art. 123 u.s.u.s. który stanowi, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Do postępowania w sprawach o umorzenie stosuje się art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).
Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. zostały określone w art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 66 ust. 1 u.s.u.s. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, czyli Minister Polityki Społecznej.
Sąd podkreślił również, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącej o umorzenie należności składkowych uznano za zasadny.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparł na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w tym:
- 1. art. 73 ust 3 u.s.u.s. polegającą na przyjęciu, iż decyzję w II instancji Prezes ZUS wydał z naruszeniem przepisów o właściwości,
- 2. art. 83 ust. 4 u.s.u.s. polegającą na przyjęciu, iż decyzje Zakładu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek nie są ostateczne,
- 3. art. 127 § 1 i 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, iż od decyzji Zakładu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek służy odwołanie do Ministra Polityki Społecznej,
- 4. art. 127 § 3 k.p.a. polegającą na przyjęciu, iż Prezes ZUS nie jest uprawniony do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek.
Skarżący wywodzi, iż Prezes ZUS nie przekroczył swoich kompetencji wynikających z art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Uprawnienia Prezesa ZUS do wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek wynikają z funkcji kierowniczej Prezesa określonej w art. 73 ust.1 u.s.u.s., zgodnie z którym działalnością Zakładu kieruje Prezes, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. Decyzje Prezesa ZUS w sprawie umorzenia należności z tytułu składek wydane w pierwszej instancji, są ostateczne w świetle art. 83 ust 4 u.s.u.s. Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. w zw. art. 123 u.s.u.s. strona ma prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania. Upoważnia to Prezesa ZUS do ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a.
Zdaniem skarżącego zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przez "ministra" rozumie się między innymi kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. W oparciu o przepisy art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. i przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548) Zakład realizuje zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego, co pozwala uznać go za organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a Prezes jest jego kierownikiem.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Można by zastosować te przepisy gdyby art. 83 u.s.u.s. nie regulował problematyki odwołania od decyzji Zakładu w odmienny sposób. Należy biorąc pod uwagę art. 181 k.p.a. stosować ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych jako lex specialis w stosunku do k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną zainteresowana – Pani R. J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i utrzymanie w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz.1248), która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.