Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 624/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. J. umorzenia należności z tytułu składek powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm., dalej u.s.u.s.) W uzasadnieniu stwierdził, że brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności, w rozumieniu art. 28 u.s.u.s., ponieważ zadłużenie jest objęte egzekucją administracyjną.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2004 r.
Decyzję Prezesa ZUS J. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dalej p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Zakład aczkolwiek nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ na podstawie przepisów k.p.a.
Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. określa, iż ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek.
Prezes ZUS zgodnie z kompetencjami określonymi w art. 73 u.s.u.s. kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz. Ustawa przyznaje Prezesowi w ust 3 art. 73 u.s.u.s. prawo przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych ubezpieczeń społecznych. (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Z powyższego wynika, że do uprawnień Prezesa ZUS nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką do stwierdzenia jej nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. W ocenie Sądu przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do takich decyzji jedynie możliwość ich zaskarżania do sądu powszechnego, co jednak nie oznacza, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję.
Wyżej powołane przepisy wskazywałyby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy. Zdaniem Sądu wniosek taki nie byłby prawidłowy. Sąd powołał art. 123 u.s.u.s. który stanowi, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Do postępowania w sprawach o umorzenie stosuje się art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W ocenie Sądu decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 127 § 3 k.p.a., który to przepis powołany przez Zakład, w ogóle nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Przepis ten dotyczy decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministrów w rozumieniu k.p.a. oraz przez przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wyżej wymienionych tu podmiotów.
W rezultacie Sąd stwierdził, w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).
Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. zostały określone w art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 66 ust 1 u.s.u.s. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, czyli Minister Polityki Społecznej.
Sąd wskazał również na naruszenie przepisów postępowania, które poprzedzało wydanie decyzji przez Prezesa Zakładu. Został naruszony art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak możliwości strony do dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji II instancji. Uzasadnienie decyzji nie spełnia także wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparł na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dalej p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego interpretację:
- 1. przepisu art. 83 ust 4 u.s.u.s. przez przyjęcie, że przepis ten nie wyłącza wniesienia odwołania od decyzji ZUS w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w trybie przepisów k.p.a.,
- 2. przepisu art. 127 § 3 przez przyjęcie, że od decyzji ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa ZUS,
- 3. przepisu art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że na podstawie tych przepisów przysługuje odwołanie od decyzji ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne do Ministra Polityki Społecznej.
Skarżący wywodzi na podstawie art. 180 § 1 i art. 181 k.p.a., iż organ odwoławczy w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zawsze będą określały przepisy odrębne, zatem nie będzie miał zastosowania art. 127 § 2 k.p.a. Takie przepisy zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, należy go jednak analizować wraz z ratyfikowaną przez Polskę w 2003 r. Konwencją MOP nr 102, w szczególności z art. 70 tejże Konwencji. Przepis ten statuuje prawo strony do odwołania się w razie odmowy lub sporu. Prawo to zostaje wyłączone w sytuacji gdy powołane są sądy ustanowione specjalnie dla załatwienia spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym. Zdaniem więc organu wyłączony jest tryb administracyjny (do organu wyższego stopnia), gdy przysługuje prawo wniesienia sprawy do sądu.
W ocenie organu w związku z przepisem art. 70 ust. 3 Konwencji oraz przepisem art. 83 ust. 4 u.s.u.s., które wprost wykluczają możliwość składania odwołań (w tym również odwołań, o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a.) a zażalenie ze względów oczywistych stronie nie przysługuje, jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji ZUS pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Gwarantuje to konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym – art. 78 oraz art. 15 k.p.a.
Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w kilku miejscach przyznaje Zakładowi prawo do działania z uprawnieniami organu nadzorczego (np. art. 83a-83c).
Odmienny wniosek, do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej, wynika zdaniem organu z niewłaściwej interpretacji postanowień k.p.a.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przepis art. 127 § 3 k.p.a. należy interpretować łącznie z art. 5 k.p.a. Sąd niesłusznie pominął w rozstrzygnięciu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym przez ministra rozumie się kierowników centralnych administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.
W związku z tym i na podstawie art. 66 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. skarżący wywodzi że Zakład jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. jako "inny organ państwowy" wymieniony w art. 1 pkt 2 k.p.a., a Prezes ZUS jest jego kierownikiem.
Zdaniem organu przy rozpatrywaniu sprawy należy także wziąć pod uwagę przepis art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Przepis ten ustanawia tryb odwoławczy, który przez analogię można odnieść do art. 127 § 1 k.p.a. i jest wyłomem w zasadzie wg. której Zakład (Prezes) występuje odpowiednio do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zgadzając się z wyrokiem Sadu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 150, poz. 1248), która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.