Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1058/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Wnioskiem z [...] maja 2009 r. B. P. wystąpił o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2009 r. Do płatności zadeklarował m.in. działki rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w P. przyznał B. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. w łącznej wysokości 37 623,21 zł., która to decyzja została zweryfikowana przez Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Stwierdzając nieważność decyzji przyznającej płatność organ wskazał na rażące naruszenie prawa, polegające na przyznaniu płatności do dwóch działek o zawyżonej powierzchni.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w P. przyznał B. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. w łącznej wysokości 37 433,25 zł.
W wyniku postępowania wszczętego z urzędu, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Prezes Agencji, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] listopada 2013 r., którą organ na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 2012 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) [Dz. U. z dnia 31 stycznia 2009 r. L 30, s. 16 ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009], bowiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w P. przyznał płatności także do gruntów, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. (część działki ewid. nr [...] porośnięta m.in. drzewami).
Uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), WSA w W. uznał, że stwierdzone przez Prezesa Agencji w kontrolowanej decyzji naruszenie art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
Zdaniem Sądu przyznanie płatności (obok płatności nienależnych) również do powierzchni niekwalifikujących się do płatności nie było wynikiem błędnego zastosowania, czy też niezastosowania art. 124 ust. 1 cyt. rozporządzenia, ale błędów w zakresie ustaleń faktycznych popełnionych przez organ przyznający płatności, a mianowicie niedostrzeżenia przez ten organ, że część działki ewid. nr [...] nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.
Sąd stwierdził, że w sytuacji gdy – po dokonaniu oceny złożonego przez rolnika wniosku – organ przyznał uprawnionemu rolnikowi wnioskowane płatności, w pewnym zakresie nieprawidłowo uznając zgłoszone grunty za kwalifikujące się do tych płatności, to brak jest podstaw do uznania, że decyzja jest obarczona tego rodzaju wadą, która uzasadniałaby stwierdzenie, iż decyzja ta nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organy państwowe w praworządnym państwie.
Sąd podkreślił, że tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ, po uprawomocnieniu się decyzji, dostrzeże jakiekolwiek błędy w ustaleniach dotyczących obszaru kwalifikowanego do płatności. Powyższe rozumowanie uzasadniało, zdaniem Sądu, brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy WSA polecił organowi uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.
Skargą kasacyjną Prezes Agencji domagał się uchylenia wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacja zawarta w art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowiąca, iż systemem jednolitej płatności obszarowej objęta jest część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., odnosi się wyłącznie do państwa członkowskiego, nie ma wpływu na przyznawanie beneficjentowi płatności w kolejnych latach, oraz pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, ponieważ decydujący dla przyznania płatności jest rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie, podczas gdy prawidłowo wyłożone wyżej wymienione przepisy nie pozostają w sprzeczności, ponieważ należy je rozumieć w ten sposób, że pierwotnym warunkiem otrzymania płatności do określonego gruntu jest stwierdzenie, że grunt ten był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, zaś drugim warunkiem – podlegającym badaniu dopiero po spełnieniu pierwszego warunku jest okoliczność utrzymywania gruntów w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o przyznanie płatności;
- 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach przez ich niezastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni, która była w sposób trwały wykluczona z płatności.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej Prezes Agencji argumentował na rzecz tezy, że przyznanie płatności do gruntów rolnych, które na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, jak to wykazano w tej sprawie, stanowi rażące naruszenie prawa, zatem wyrok Sądu powinien zostać uchylony, a skarga strony oddalona.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 7 lipca 2016 r. B. P., który nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, skarżący kasacyjnie Prezes Agencji nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. działanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, który przyznał rolnikowi wnioskowane płatności do zadeklarowanych gruntów rolnych, mimo że – jak się okazało po doręczeniu stronie decyzji przyznającej płatności – część tych gruntów nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., więc nie spełniała podstawowego warunku uprawniającego do przyznania płatności.
Skarżący kasacyjnie uważa, że przyznanie płatności w takiej sytuacji wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa tj. przepisu art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, co skutkuje tym, że kontrolowana przez Sąd decyzja, stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wbrew ocenie Sądu, jest zgodna z prawem, toteż skarga powinna zostać oddalona.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż kontrolowany wyrok nie narusza prawa w sposób w niej opisany.
Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje dokonaną przez WSA wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. znajdującą uzasadnienie w obficie cytowanym orzecznictwie sądów administracyjnych i stwierdza, że dotyczące ustaleń faktycznych błędy procesowe, popełnione przez organ Agencji prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie wnioskodawcy płatności do gruntów rolnych, w wyniku których wnioskodawca stał się beneficjentem płatności nienależnych, bo przyznanych do gruntów nieutrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. – nie stanowią rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie uprawniają organu do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności po jej doręczeniu stronie.
Podkreślić należy, że przyznanie rolnikowi płatności do powierzchni nieuprawnionej jest dość oczywistym naruszeniem prawa i wynika z wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, na co zresztą trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, jednak nie stanowi naruszenia prawa o charakterze rażącym, które pozwalałoby organowi na eliminację z obrotu prawnego, wprawdzie korzystnej dla adresata, lecz de facto naruszającej prawo decyzji administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji takiej jak analizowana należy dać prymat ogólnej zasadzie stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. nad zastosowaniem trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji, uregulowanego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W świetle tego, co wyżej powiedziano nie ma racji wnoszący skargę kasacyjną Prezes Agencji, że Sąd I instancji błędnie niezastosował w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach. Poza tym Sąd nie mógł stosować wymienionych przepisów, tylko kontrolował ich zastosowanie przez organ, z czego wywiązał się prawidłowo, uznając, że w sprawie nie było żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2012 r. i w konsekwencji uchylając kontrolowane decyzje obu instancji wydane w tym przedmiocie. Zatem zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny.
Odnosząc się do wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach przez błędną wykładnię, przyjąć należy, że zarzut ten nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Po pierwsze, trzeba wyjaśnić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie płynie wniosek, aby Sąd I instancji nie poradził sobie z odczytaniem prawidłowej treści normatywnej powyższych przepisów, a doszukiwanie się przez organ skarżący sprzeczności albo nieścisłości w rozumowaniu Sądu w zakresie ich wykładni jest pozbawione podstaw na gruncie rozpoznawanej sprawy.
Po drugie, zważywszy na podstawę wydania zaskarżonej decyzji eliminującej z obrotu prawnego decyzję przyznającą płatność – zdaniem organu rażąco naruszającą wskazane wyżej przepisy – stwierdzić należy, że art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 nie stanowił podstawy wydania decyzji w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich. Należy przyznać słuszność rozumowaniu WSA, który podkreślił, że adresatem przepisu art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 r. nie jest rolnik będący beneficjentem pomocy, lecz państwo członkowskie Unii Europejskiej. Dlatego w świetle jednoznacznego brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, akcentującego powinność przestrzegania przez rolnika wymogów rolniczego wykorzystania gruntów rolnych przez cały rok kalendarzowy, w którym złożony jest wniosek o przyznanie płatności, nie można przyjąć, aby treść art. 124 ust. 1 cyt. rozporządzenia dodatkowo nakładała na beneficjenta wymóg rolniczego wykorzystania działki wg stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2218/13; publik. CBOSA).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.